为了防止政府在慈善事业中出现“缺位”、“越位”和“错位”，深圳拟明确规定在职公职人员不得担任慈善组织负责人，部门不得直接接收社会捐赠或通过行政指令做慈善募捐，更不得向企业和个人摊派。昨日，由市民政局草拟的《深圳经济特区慈善事业促进条例（送审稿）》（以下简称“条例”）在市法制办官网征求各界意见，市民可于下月30日前反馈。

深圳慈善捐赠占GDP不足0.1%

市民政局相关负责人表示，与发达国家和地区相比，不论是我国还是深圳，慈善事业发展均存在三大突出问题：一是社会捐赠占GDP比重太小。2001年到2012年，我国社会捐赠总额占GDP比重由0.01%提升到0.15%，“深圳2012年慈善捐赠10.2亿元，占GDP不足0.1%”。而近年来，美国社会捐赠总额占GDP比重始终稳定在2%至2.3%。

二是慈善组织数量太少。截至2013年9月，在民政部登记的各类社会组织中获得公益性捐赠税前扣除资格的有157家，深圳也只有80家。但一河之隔的香港，税务局认定获得豁免缴税的慈善机构和慈善信托超过8000家，数量远多于深圳。

三是慈善事业的公信力低下。2011年包括“郭美美事件”在内的一系列信任危机事件爆发以来，慈善事业的整体公信力受到严重损害，公众参与热情急剧退减，出现2011年、2012年连续两年全国社会捐赠下降的局面。

“慈善事业有需求，但现有法律法规缺陷却越来越突出，特别是慈善事业界定不明、政府角色尚待厘清、慈善组织难登记与认定、公募权利难开放、税收优惠难落实、信息披露不规范、监管机制不完善等。”该负责人表示，尽管深圳1997年就通过了《深圳经济特区捐赠公益事业管理条例》，开全国慈善立法之先河。但十几年后，这些法律法规已严重滞后。

采用“大慈善”理念立法

市民政局表示，传统慈善活动主要集中在赈灾、济贫等方面，但此次条例将采用国际普遍使用的“大慈善”立法理念，把慈善定义为“自然人、法人或者其他组织自愿、不以盈利为目的，从事为他人摆脱贫困、灾害和其他困难，提高生活质量和促进社会公平正义的项目和活动”，凡是从事这些慈善活动的非营利性、民间性社会组织，均认为是慈善组织。

“这一界定使慈善组织在外延上包括了基金会、社会团体、民办非企业单位以及其他新兴的慈善组织形态，在内涵上把慈善组织定位为公益慈善类社会组织。”该负责人还称，条例将“宽进严管”，规定未成立的慈善组织可以直接向民政部门登记，且规定慈善组织服务场所不受登记地址的限制，慈善组织法定代表人可以兼任，以此解决慈善组织“登记难”问题。

为了防止政府在慈善事业中出现“缺位”、“越位”和“错位”，条例既提出政府应将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，又明确规定现职国家机关工作人员不得担任慈善组织法定代表人、负责人或者实际控制人，政府及其职能部门不得直接接收社会捐赠，不得通过行政指令、行政强制等手段组织和实施慈善募捐活动，不得向任何企业和个人进行摊派。

募捐主体扩至所有慈善组织

目前法律规定只有公募基金会和少数社会团体可以开展募捐活动，但现实中其他组织甚至个人也常常发起募捐活动，募捐秩序混乱，导致坊间质疑声不断。为此，条例拟把募捐主体扩大到所有的慈善组织，其中，公募基金会和已有公募资格的社会团体可以直接开展募捐活动，其他慈善组织在办理备案手续后也可以开展捐赠活动。

在募捐活动所需成本上，条例并没有硬性规定募捐成本的上限，而是创新性地要求慈善组织在募捐方案中须预先评估并公布募捐成本，再让捐赠者自由决定是否捐赠，即通过市场选择方法倒逼慈善组织做好成本控制。

此外，除了传统的钱和物，条例此次拟将捐赠财产的形式涵括“货币、实物、有价证券、股权、知识产权、服务和人力资源”等，并规定了免征物权转移过程的相关税费。“众所周知，公益捐赠协议是诺成的合同，即一旦承诺就要履行，但捐赠人承担义务的同时，受赠人也要履行协议，否则，当捐赠人知道或者应当知道撤销原因之日起一年内，可以撤销捐赠并追讨捐款。”

引入第三方审计每年随机抽查10%慈善组织

针对慈善信任危机，此次条例有意将“信息公开与监督”单独列为一章，明确慈善主管部门与慈善组织信息披露的职责，要求组织基本信息、财务信息、募捐信息、资产保值增值信息、年度审核结果、评估结果、行政处罚结果等信息，都必须通过官网或者公众网络平台进行公布，同时鼓励任何组织和个人对慈善组织进行监督并举报其违法行为。

此外，由于现行财务会计报告和审计报告已难以满足公众对慈善组织信息公开的期待，条例拟规定，税务部门会同财政部门、慈善主管部门每年随机抽取10%的慈善组织，委托第三方审计机构对上述慈善组织的项目运作、财务收支、资产经营情况等进行独立审计，并将审计结果向社会公布。

■新思路

关键词：慈善资产增值资产保值增值收入可作慈善组织收入

尽管《公益事业捐赠法》规定，公益性社会团体应积极实现捐赠财产的保值增值，但对此设限很多，导致慈善组织的成长和可持续发展面临严重制约。条例则将对此突破，不仅明确把资产保值增值收入和提供有偿服务收入作为慈善组织的收入来源之一，且其收入免征企业所得税只需经理事会2/3以上理事同意，即可通过购买理财产品、投资实体、债券、股票、基金、期货和慈善信托等方式，实现资产保值增值。

但条例同时强调，慈善组织管理者谨慎行事，以确保资金安全为前提，不鼓励从事高风险投资活动。同时，要求面向公众募捐的慈善资产的投资方案必须提前15个工作日公示，实现社会监督。

关键词：慈善资产托管所募集资金须入托管账户以防善款乱用

由于现有法律法规对慈善组织的资产管理和财务制度无明确规定，导致在善款使用和经费支出上出现许多不规范问题，引发公众对慈善组织的“慈善身份”的质疑。为此，条例在对慈善组织的财务管理、工作人员工资福利、行政办公支出标准以及关联交易方式加以规范之外，拟创立慈善资产托管制度。

“即引入在金融行业已经成熟应用的第三方托管机制，要求慈善组织与具有基金托管资格的商业银行签订托管协议，并在托管银行处开设专门的托管账户，所募集的资金都应进入托管账户，以防范慈善资金的运作风险。”

关键词：慈善信托“慈善信托”或率先在深圳落地

慈善信托是非常重要的慈善资金来源和保值增值渠道之一，但我国到目前为止，慈善信托尚未在实践中落地过。“原因之一在于对谁是‘公益事业管理机构’没有明确说明。所以条例此次拟明确赋予慈善主管部门这一权力，由其批准慈善信托的成立。”

同时，明确慈善信托的受托人为包括有信托资质的银行、信托公司和公益慈善类基金会。“这些制度设计如得以实行，对于推进我国慈善信托发展，增加慈善行业的资金来源都有重要意义。”