媒体批罚款乱象:餐馆老板用异地盐被罚200元

一些罚款尚不明确。

2012年10月30日，武汉地铁依据刚刚实施的《武汉市轨道交通管理条例》，对一名在列车内进食的乘客开出首张50元罚单，此后，该条例执行至今。而在今年9月，北京市人大审议《轨道交通运营安全条例》时，删除了草案中提出的“进食罚款”，改为对乘客进行倡导。类似地铁进食这种发生在公共场所的不良行为，介于“公序”“良俗”之间的模糊地带，用道德层面的“劝导”缺乏执行力，在制度层面予以惩罚又太重了。

清华大学公共管理学院教授、廉政与公共治理研究中心主任程文浩认为，罚款作为一种日常性的管理手段，目前存在过多过滥的问题，“应将罚款控制在合理和必要的程度。”

那么，哪些罚款确有必要，哪些罚款又应当取消呢？

“一个罚款处罚的作出，需要发现线索、检查、收集证据、形成链条、补充取证、正式决定等环节，重大处罚还需开听证会。”中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川认为，治理那些瞬间发生的、普遍的、轻微的违法行为，并不能依靠罚款，而是更多要靠道德或其他的调整机制，不然就会带来过高的社会运行成本。

在莫于川看来，规定罚款应有一个原则，就是认定某种违法行为侵犯了其他社会主体的权益，即公共利益，如果不采取罚款，便不足以教育本人，也不足以影响他人。程文浩也表示，合理的罚款应当能够通过一次性的成本，达到长期抑制某种行为和动机的目的。

■罚款不是“经费来源”

税费改革后，一些部门又打起罚款的主意，用罚款作“补贴”

河南省永城市一名大货车女车主在被当地运政、路政部门相继开出罚单后，因不堪重负而服毒自杀。引人唏嘘的新闻背后，内幕更令人气愤：在当地，运政执法部门竟要求货车司机办理“年票”：每年缴纳3000元，超载行驶便不再罚款。自上世纪90年代初就浮出水面的“公路三乱”，奈何延续至今？

“还有更恶劣的，‘放水养鱼、钓鱼执法’。就是在违法行为比较轻微的时候不管理、不提醒，反而采取放纵态度，等把违法行为‘培养’得很重时，再予以重罚，这就和管理初衷差了十万八千里。”莫于川说。

“按道理，罚款所得不应与执法机关的收入有半毛钱关系。”莫于川表示，尽管这些年我国一直在推进罚缴分离、收支两条线，但是基层仍存在很多走样的情况：有些执法机关将罚款截留，用来弥补办公经费不足，或者充实“小金库”；有些地方财政部门也参与其中，直接将执法机关上缴的罚款资金按照一定比例返还，或者是在安排资金和项目时对上缴罚款多的单位予以“照顾”，以激励他们多罚多缴。

执法机关为什么打起罚款的“小九九”？是为了“养队伍”。2012年，湖南邵阳市城管局从社会上聘用了一些市容环境监督员，因财力不足，便将八成罚金返还奖励给监督员本人。对此，莫于川评价，地方政府在明确某执法机关事权的同时，必须配备足够的财政资金，严禁用罚款充作经费，防止因此引发执法过当。

“政府的收入来源，一是收税，二是收费，三是罚款。”莫于川告诉记者，这些年来，我国先是对税种和收税行为进行了规范，后又推行了费改税改革，使乱收费得到一定遏制，于是，一些机关又开始打罚款的主意，“这种不正当的利益冲动必须切除掉。”

■治乱象，政府应担起责任

要在法律上重新界定究竟谁有处罚权，倡导群众举报乱执法行为，提高罚款资金透明度

“动不动就罚款，有时候去机关大院、居民社区办事，车停的不是地方，就被贴条罚款。可事前并没有什么‘违规告知’呀，他们不是执法机构，有权力对我开罚单吗？”在北京某银行就职的刘女士质疑：戴个袖标就有权罚款，这跟“抢钱”有什么区别？

“治理罚款乱象，政府应担起主要责任，应同时规范罚款的主体、类型、过程和用途，四管齐下。”程文浩表示，具体来说，一是要在法律上严格界定处罚权的主体，不能说谁都可以出台一个制度，然后坐地罚款；二是要规范罚款的类型和标准，明确哪些情况下适宜用罚款，哪些情况下严禁罚款；三是要规范罚款过程，罚款者本身是不是执法人员、其罚款依据是什么、有无对不当罚款行为的投诉机制、罚款是通过现金还是公共账户缴纳等问题，都需在执法过程中予以明确，并接受社会监督；四是罚款的取向和用途要公开透明，很多罚款罚的时候轰轰烈烈，而罚款去向和用途老百姓却一概不知，这必然影响政府公信力。

按照《行政处罚法》，行政处罚权的设定权限是到市一级，基层不能随便创设罚款项目。莫于川告诉记者，近年来不少省市为防止基层滥用权力，根据不同违法行为的情形和程度，更详细地界定出罚款额度，这也助长了基层执法机关滥用权力。

“我们还应当畅通公众的参与渠道，完善问责和监督机制。”莫于川表示，针对罚款乱象，应倡导群众举报乱执法、吃黑钱等行为，让其更多败露，“只要发现线索后严肃惩治，这些行为就不易横行。”

治理乱象，政府除了要约束、规范好自身行为外，还要规范好社会上政府外的罚款行为。“基层组织制定的村规民约、企事业单位制定的规定、学校制定的校规等，都可视作‘软法’。”莫于川认为，政府应帮助“软法”的制定主体对内容进行调整，使其与上位法相符合，“比如湖北省保康县倡导节俭的村规中规定了限制消费的内容，就违背了市场的正常规律。”