珠海在近年的对口帮扶中，遵循中央和省精准扶贫的决策部署，以政策引导为纽带，以提高贫困户发展产业能力为基本着力点，全链条、全过程地谋划帮扶策略，凝聚贫困户、企业、合作社、被帮扶地和帮扶地等诸方面合力，引入106家企业参与到118个村投资发展特色产业，300多家企业参与扶贫地区特色农产品运营，扶持发展农作物种植、畜禽养殖、药材种植等特色产业项目307个，其中建成初具规模扶贫产业基地127个，辐射带动211个贫困村发展，推动实现13391户、39307名贫困人口稳定增收脱贫，取得实实在在的产业帮扶脱贫效果，探索出一种可持续的跨区合作式产业帮扶新模式。
一、问题的提出：为何难以真脱贫？
扶贫只是短期的手段，持久脱贫致富才是目的。目前在推动精准扶贫过程中，各地举措很多，产业帮扶案例也不少，但不少都是短期性的帮扶，如何将把短期帮扶变成持久脱贫，让帮扶的产业持续发展起来从而实现真脱贫？这也是珠海在对口帮扶中一直在摸索的难题。经过多次深入摸底调研，珠海发现以下三个制约产业发展的普遍性、根本性因素：
农户在产业基地劳作（珠海帮扶茂名市高州市镇江镇大岭村建设的蔬菜种植基地）
一是贫困村、贫困户内生动力缺乏。贫困村往往地处偏远山区，对外交通不便，信息闭塞，长期处于半自给社会生活状态，村民们不同程度地固守着老经验发展生产，贫困户既缺乏劳动技能，又缺乏必要的资金，更缺乏市场适应能力，无论是就业、务工，还是整合资源自主创业，都能力不足，内生发展动力严重不足。
二是产业组织化程度低。在家庭联产承包且土地确权、流转尚未全面展开的背景下，多数农民各自耕种自己的责任田，经营规模小，对现代农业技术和生产经营不熟悉，产业分工程度低，生产效率低下。这种组织化程度极低的农业生产，难以提高贫困村、贫困户的收入水平，是坠入“贫困陷阱”恶性循环的主要原因。
三是产业难以跟市场对接。贫困村（户）农业生产规模小，没有能力延伸产业链条，尤其在农产品加工、流通销售等产业链条的短板明显，经常出现农产品滞销，“增产不增收”的状况。因此，产业帮扶要打通从生产、流通到服务等多个环节与市场的对接，让贫困村（户）在市场中实现可持续的自我发展。
图为广信生态农业发展有限公司收购贫困户种植的百香果，解决销路。
因应上述三个问题，珠海市在与帮扶地的产业合作中，以政策为牵引，以产业帮扶合作为着力点，创造性探索出了跨区产业帮扶的新模式。
二、跨区产业合作帮扶：搭平台、建基地、联市场
跨区产业帮扶，重要的是两地政府共同努力，通过帮扶合作平台，发挥各自比较优势，把帮扶地区的资金、技术、市场资源与被帮扶地区的劳动力资源、土地资源整合到一起。简而言之，就是通过“搭平台、建基地、联市场”，实现跨区资源整合，促成多方合作，补齐贫困村（户）自我发展能力的短板，提升产业发展和贫困户增收能力。
（一）搭平台，引导和整合帮扶资源。搭平台是产业帮扶的起点。只有构建好平台才能有效引导和整合社会资源，培育和激发贫困村（户）的内生发展动力。
1.搭建跨区产业帮扶的工作架构平台。珠海在对口帮扶茂名、阳江过程中，精心组织安排，形成了实干高效的扶贫工作架构。珠海扶贫办公室作为帮扶总协调，依托各扶贫工作组和驻村干部，与被帮扶地建立起涵盖市、县、镇、村不同政府层级、管理部门的协调机制，及时研究和解决问题，落实好各项扶贫政策，踏实推进帮扶工作落地做实。珠海市扶贫办每月赴帮扶市、县沟通、协调帮扶工作，重点协调解决面上共性问题，确保帮扶工作责任到位、人员到位、资金到位、政策到位。通过不同层级的沟通协调和资源导入，提高了当地村委及村干部的威信，促进群众关系的融洽，为土地流转和产业发展创造良好的条件。
珠海帮扶建设的茂名化州市官桥镇丰村村荔枝&药材基地
在搭建扶贫工作架构的基础上，基于双方充分沟通和协商，珠海详细制定了帮扶阳江、茂名产业合作的《工作方案》，并创造性地制定了《关于对口扶贫地区农业产业基地建设的实施细则》《关于参与对口扶贫地区农产品流通工作的实施细则》和《关于设立扶贫地区农副产品销售专区（台、柜）的实施细则》等政策，从基地生产、产品流通到市场服务等环节提供相应的激励措施，营造引导、整合社会帮扶资源与当地资源同向发力、优势互补的发展氛围。
2.搭建整合帮扶方和被帮扶方资源的合作平台。产业帮扶合作是资源不断整合的过程。珠海从产业合作角度出发，积极发挥珠海在市场、资金、人才、信息、技术及其他社会资源方面的优势，挖掘被帮扶方在土地、劳动力及产业特色等方面的优势，通过帮扶平台实现各种生产要素的优化配置，激活贫困户和贫困村发展的内生动力。珠海帮扶工作队积极整合被帮扶地区农业资源，通过农村土地经营权流转，推动农户分散经营向适度规模经营转变，立足当地特点建设产业基地，进而促进当地优势资源与市场的对接。2013年以来，珠海帮扶茂名信宜市发展百香果产业，种植面积从2百多亩到目前的2万多亩，分布在珠海帮扶的22个贫困村、17个产业基地，以及产业基地辐射带动的非贫困村，成为贫困村、户增收脱贫的主导产业和信宜市农业主导产业。这种产业合作充分整合和发挥双方的资源优势，建立起推动被帮扶对象长期发展的机制。
3.搭建引导社会资源参与产业帮扶的链接平台。2016年以来，在完成拨付省要求财政配套扶贫资金的基础上，珠海市追加投入扶贫资金36723.41万元，平均每村追加投入174万元；同时珠海增加产业帮扶的财政资金，连续三年每年安排3000万元产业扶贫专项资金。积极发挥财政资金的杠杆作用，通过新闻媒体等多种途径，向社会各界传达产业扶贫信息，有效链接和引导社会资本参与产业扶贫，触发帮扶资金的蝴蝶效应。在财政政策引导下，进入贫困村发展特色产业的社会资本已达2.3亿元，106家企业参与到118个村投资发展特色产业，300多家企业参与扶贫地区特色农产品运营，已建成初具规模的特色扶贫产业基地127个。龙头企业对接发展项目，鼓励贫困户建立合作社等新型经营主体与龙头企业的合作，既实现规模效应，又带动生产的现代化，贫困村户有效增收，合作社借船出海，与龙头企业共同拓展市场。
4.搭建贫困户自主发展脱贫攻坚的服务平台。“扶贫先扶志”，珠海在推进精准扶贫过程中，积极探索搭建贫困户自主发展脱贫攻坚服务平台，通过智力扶贫、劳务扶贫等帮扶措施，切实增强贫困户自我发展能力。一是结合贫困户特点，实施“一户一法”。结合贫困户实际制定帮扶计划，确保每一贫困户都有帮扶联系人、每一贫困户都有精准的脱贫帮扶措施，驻村干部贫困户沟通、商量，共同落实帮扶措施，通过种养殖培训、产业扶持、劳动力转移就业等多种方式，帮扶贫困户脱贫增收，切实做到帮扶精准，脱贫精准。二是实施劳务转移就业帮扶。出台劳动力培训转移就业帮扶政策，市财政每年安排专项资金1000万元，加大劳动力就业帮扶力度。至目前，珠海帮扶阳江、茂名贫困劳动力12448人实现转移就业，累计培训劳动力41890人次，贫困人口劳动力技能、就业培训14800人次，组织企业到茂名、阳江各县（市、区）召开招聘会73场，引导格力电器、格力地产、海泉湾、珠海度假村等珠海知名企业参与。
珠海帮扶建设的阳春市河西街道石上村荞头种植基地
（二）建基地，实现产业化规模化发展。建基地在于打破分散的小规模生产，以示范基地的形式提升产业发展的组织化程度，实现产业化规模化发展。
1.选准示范基地建设方向。选准示范基地建设方向是产业扶贫的关键。珠海产业帮扶过程中形成一套严谨成熟的流程，包括：基地发展潜力—市场分析报告—发展方案—扶贫特色产业项目申报—详细实施方案—评估、实施。实施方案要对项目规模、内容、进度、资金配套、预计收益等进行详细描述。这既是产业帮扶实施指南，也是扶贫工作检查的标准，确保扶贫产业项目及时如实推进。如高州市镇江镇江口村火龙果基地建设之前，产业项目选取几经调整。曾有提议发展养猪、养鱼，也有建议跟进临近村已较具规模的石榴种植，工作队经市场调研后，认为养殖业和石榴种植的市场空间有限，发展潜力不足。期间，工作队了解到同镇福石村一名外出乡贤有意回家乡发展新品种的火龙果，经接洽及市场调研后，形成火龙果产业发展可行性报告。两地扶贫办经过评估，在完善发展规划的同时，建议进一步向观光休闲、科普教育等拓展，实现“一二三”产业融合发展。目前，江口村的火龙果示范基地从最初的丢荒地建设成为1000多亩的现代农业示范基地和三产融合的休闲旅游示范基地，辐射带动周边种植火龙果，带动3个贫困村2000多户农户务工和参与种植，实现增收。
2.引导基地规模化产业化经营。以基地为载体推动帮扶贫困村实现规模化、专业化产业发展，因应生产形式的变革，围绕产业基地，着眼生产组织化程度的提高，制定相关激励政策扶持新型经营主体，引导其提供全产业链服务、提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业。在“企业+基地+农户”的基本模式下，珠海帮扶工作队根据各地情况分类有针对性地引导基地产业化规模化发展。
一是扶龙头，带农户。对具有一定产业基础但缺乏龙头带动的被帮扶地区，珠海在帮扶政策内适度倾斜财政资金扶持龙头企业发展，促进土地流转和经营模式转换，以此带动被帮扶地区农户从分散生产转向适度规模经营。信宜东镇街道凤岗村怀乡鸡养殖产业基地建立之前，当地的怀乡鸡养殖以农户散养为主，开拓市场能力差。为此，珠海派驻扶贫工作组引入龙头企业，由珠海帮扶单位筹资在贫困村建设示范基地，龙头企业从鸡苗、饲料、防疫、销售为农户提供全链条服务，辐射带动35个贫困村、2200多户贫困户实现增收脱贫。珠海对口怒江州东西部扶贫协作大力扶持发展高黎贡山猪养殖，带动贫困户增收脱贫。帮扶云南建丰农牧产业发展有限公司和泸水农业投资发展有限公司等农业龙头企业，按照“公司+合作社+养殖小区+农户”的模式发展壹家村高黎贡山猪合作养殖产业精准扶贫项目，投资1250万元，带动6000多户贫困户养殖，帮扶2万多贫困户增收脱贫。
二是强联合，促生产。推进企业、合作社、农户形成不同程度的合作。①合作社与企业合作成立股份制公司，共同运营产业项目，带动分散经营。如珠海帮扶阳江阳西县9个贫困村，合作社与当地龙头企业合作建设和运营牛大力产业基地，各以出资占股，带动9个贫困村300户、1024名贫困人口增收脱贫。②合作社为主体运营示范基地，外联企业解决产品的销售，内联农户通过示范基地带动分散经营。③合作社加强服务功能，外联企业，内部加强对农户分散经营的组织、管理、服务。
三是引订单，扶生产。对产品市场稳定的村，建立产业基地后，由公司根据市场需求，向农户实施订单生产，扩大生产规模，保障市场价格，保证农户收入稳定。如珠海企业健民集团到珠海帮扶电白的贫困村建设农产品加工厂，产品由健民集团在珠海门店销售，企业每年向帮扶村提供花生、萝卜等农产品订单，带动贫困村及周边非贫困村农户1500多户参与发展生产，实现增收脱贫。
3.以多方利益联结提升组织化程度。珠海产业帮扶围绕产业基地，建立起包括新型经营主体、贫困村、贫困户、帮扶地企业等在内的利益联结机制，提高了被帮扶地的产业组织化程度，促进了帮扶产业的可持续发展。
对参与产业基地建设的企业，珠海在引入企业之初便依据政策与之签订产业基地建设财政资金扶持合同，根据产业基地建设进展进行财政资金配套扶持。此后，还要对经营达到预期效果的产业基地实施财政奖励，以保障基地不仅建得好，更要经营得好。
通过“基地+合作社”形式带动农户（贫困户）发展，从土地租赁、入股，到参与经营，通过建章立制，保证加入合作社的农户（贫困户）可以获得土地租金、利润分红、基地打工三种稳定收入。这既保障农户（贫困户）的利益，也提高他们的积极性，与基地形成利益共同体。
珠海作为帮扶地也获得了很好的经济和社会效益。如农控集团参股被帮扶地农产品基地建设，使其成为珠海的“菜篮子工程”，不仅企业受益，也丰富了珠海市场供应,提高农产品质量,促进食品安全问题的有效解决。
珠海帮扶茂名市高州市镇江镇江口村建设的火龙果种植基地
（三）联市场，获取稳定的对接市场渠道
1.建设实体市场，获得稳定农副产品销路。首先，组织有实力的国有企业建立流通网络，采取多种形式对接产业基地。如珠海农控集团运营管理的星园专业扶贫市场，设立了阳江、茂名和甘孜州、巫山县、怒江州、米林县及米林农场等珠海帮扶地区特优农产品经营(批发)专区，运营面积达到3500多平方米，已成为被帮扶地区特色农产品展销窗口和经贸合作平台。此外，在珠海和平农副产品批发市场及经营面积较大的农贸市场等也设立被帮扶地区的农产品经营专区或专柜。其次，引入社会资源共同建设流通网络。为鼓励各类市场主体参与帮扶，拓宽市场对接的渠道，珠海市对设立扶贫地区特优农产品专区、专柜经营的实施租金补贴。在政府引导下，国企和民企共同参与流通网络建设，通过设立经营专区和专柜，为被帮扶地区农副产品树立品牌，赢得市场信誉，获得稳定的销路。
2.建设网上市场，提供线上线下销售服务。珠海多渠道帮助被帮扶地建立农副产品“网上市场”，扶持211个贫困村开展农产品网上销售。电商企业与扶贫产业基地对接，推动了扶贫地区农产品销售，特别是高州荔枝、信宜三华李和百香果等扶贫地区特色主导产品线上销售，有力地带动农户增收。其中，珠海农控集团依托产品优势，在京东商城线上建设“中国特产·珠海扶贫馆”，发展“互联网+合作社”种养基地、物流仓储基地，加强进村入户电商平台、物流配送体系和金融服务体系建设，大大拓宽了珠海对口扶贫地区特色农产品市场网络。通过线上线下市场建设，实现被帮扶地区生产与市场的有效对接。
3.依托购买服务，深化产业市场对接。珠海扶贫办通过政府购买服务的形式，借助珠海农产品协会联络企业、熟悉市场和行业动态的优势，2013年以来由其组织100多家企业开展产业调研和基地对接，组织产业发展现场会，通过现场调研，向企业介绍相关的扶持政策，引导企业参与产业扶贫。同时，还由其每年根据各扶贫产业基地的情况,定期举办被帮扶地区特优农产品订货会、展销会和产业招商会,协调农产品采购，推动企业到被帮扶地进行产业投资。2016年在珠海举办扶贫项目招商会，高州推出了涉及农业、电商、旅游产业发展等多个领域33个项目，现场签约７个项目、签约金额7000多万元；电白有9个产业项目签约，总投资额合计4300万元。2016年以来，在珠海星园扶贫专业市场先后与珠海帮扶的9个市（区、县）举办了9场特色农产品展销会，共引导300多家企业参与销售扶贫地区特色农产品，销售额达1亿多元。通过长期的农副产品展示销售，推动被帮扶地农副产品进社区进机关，培育了市场，提升被帮扶地农副产品的被认可度和品牌效应。如2017年1月中旬在珠海星园扶贫专业市场举办怒江州特色农副产品展示展销会，组织34家怒江州企业携名优特产前来参展，展出怒江名优特色产品达1100多种，促进怒江特色农产品在珠海销售。
珠海市帮扶阳江市阳东区红丰镇潮观村建设的香蕉种植基地
三、经验与启示
珠海的帮扶立足于产业发展的可持续性，帮扶地和被帮扶地政府紧密合作、相互协调，着眼于激发帮扶对象的内生动力，强化被帮扶地产业组织化程度，引导帮扶产业全面对接市场，提升产业的市场竞争力和贫困户脱贫致富的能力。珠海跨区域产业帮扶合作的实践有几点启示。
（一）激发内生动力是贫困村（户）的脱贫根本
贫困村（户）的自我发展能力不足，需要借助外部力量来激活并调动其积极性，让其树立起脱贫致富的信心。珠海不将扶贫对象视为被动的接收者，而视其为扶贫工作的主体和合作者，在基地主体的内生驱动力和政府主导力、社会的外生助推力的共同作用下，让其在合作中“人”的本能力量得到激发，提高主动性。
贫困地区并不缺乏资源，而是缺乏把资源转化为市场资源的能力，缺乏搭建起整合被帮扶方各种资源要素的平台，故应把破解其内生动力不足问题作为根本。珠海的产业帮扶正是紧紧抓住这一点，从市场机制引入、市场主体培养、市场平台建设、市场网络完善、市场渠道建立等方面着手，全力推动被帮扶地区和被帮扶对象整合资源，优势互补，消除引致被帮扶地区和被帮扶对象贫困的非市场化根源，融化内生动力不足的“坚冰”。
授人以渔，培育他们发现市场、开拓市场的能力。产业帮扶过程中，珠海注重对被帮扶地区和被帮扶对象的市场能力培养，从产业项目的选择、评估、实施、管理和发展，都以他们为主体开展，激发他们内生动力，发挥主体能力性，提高市场敏锐性，掌握市场机遇，使他们成长为市场的一员。
（二）产业组织化程度的提升是产业帮扶的合力所在
产业帮扶合作涉及扶贫工作队伍、贫困户、龙头企业、专业大户、家庭农场主、农民合作社等不同的利益主体，这些不同的主体都是人格化的“人”。因此，在推进产业帮扶合作中，要尊崇合作主体的“人性”，一切围绕着“人”开展项目，只有充分调动人性，尊重其合理的利益诉求、权利和意愿，只有尊重和照顾其适当的人性需求，才能使这种跨区合作式产业帮扶具有足够的合力和可持续性。
被帮扶地区的基层组织建设是珠海扶贫工作中的重点。整固被帮扶地区基层组织是珠海扶贫工作的第一步，因为贫困，被帮扶地区的基层组织大多弱化。但他们对当地情况最为熟悉，充分调动和发挥基层组织积极性，在扶贫工作中重建基层组织战斗力，为稳定脱贫奔康奠定基础。基层组织的作用贯穿在整个帮扶产业建设中，包括产业选择、新型经营主体培育、推动土地整合、财政资金使用监督等。基层组织与帮扶工作队紧密合作，既实现产业项目的迅速发展，也重建基层组织在群众中威信，成为带领农户发展的战斗堡垒。
在产业帮扶合作中，龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体是产业发展的生力军，要充分发挥他们在脱贫致富中示范带动作用。要克服思想障碍，在政策许可内大胆对龙头企业、专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体进行奖励和扶持，严格地将他们的经营收益与贫困户的收入增加联系起来，确保贫困户的持久性脱贫。
贫困户加入合作社是珠海推动贫困户参与产业扶贫的重要组织形式。对加入合作社的贫困户，除获得土地租金和基地打工收入外，珠海帮扶单位划拨扶贫专项基金直接为他们统一入股合作社，在保证其生产性收益至少可享受底价收购的托底保障的前提下，更可获得合作社盈利的股本分红。扶贫专项基金入股合作社的股份在扶贫工作结束后，仍为村集体或贫困户所有，继续参与合作分红。
引入社会资本是产业扶贫的重要工作。要实现在市场经济中实现脱贫，必须发挥社会资本的带动作用，逐步增强贫困户的市场适应能力，最终在市场中获得发展。社会资本具有逐利特点，产业扶贫中既发挥其积极性，又要保障贫困户的利益。珠海在引入社会资本之初就注重制度创新，投入建设阶段针对社会资本到位情况拨付财政补贴，经营阶段保证贫困户收益基础上发挥社会资本效率，建立扶贫产业项目的资金长期监管制度。
（三）有效对接市场是帮扶产业持续发展的基础前提
脱离市场实施扶贫工作将是无水之鱼。单纯地就扶贫而扶贫，输血式的扶贫将无止境。扶贫的目的在于造血，市场是实现资金转化为资本、实现资本增值保值的途径。珠海以“让市场”为引导实施产业帮扶，让被帮扶地区和被帮扶对象在市场中脱贫，在市场中实现致富，才能实现扶贫的最终目标。
立足市场构建政府帮扶政策制度。立足于市场选择帮扶产业项目、引入社会资源参与产业发展、建立政策实施的效果评估及政策退出机制。围绕产业项目发展制定了相关的财政补贴、利益分配、经营管理等制度，结合产业项目发展规律，形成从农副产品基地建设、生产、流通到服务的一整套链条式产业帮扶政策。针对帮扶产业发展的不同特点，珠海实行差别化的资源配置策略，提高扶贫资源使用效率。为促进生产市场化，资源配置着重引进农产品流通企业参与投资建设产业基地，根据基地建设进展动态补贴，调动企业积极性，保证扶贫资金的使用效率。为打通流通环节，实施政府购买服务，委托行业协会组织流通企业对接扶贫地区的农业产业基地，以订单式引导产业按需发展生产。为拓展市场销售，委托专业公司立足珠海，建设覆盖珠海辐射珠三角的对口扶贫地区的农副产品专业销售市场、批发市场、销售专区以及电子商务市场等流通平台，解决农产品销售难问题。珠海的帮扶充分承担起政府主要责任，发挥政策弥补市场缺陷的作用，扶上马、送一程，最终实现产业的市场化运营。
发挥市场作用放大政策效果。珠海的产业扶贫的每一个环节都体现了“市场”因素，从引入市场机制、培养市场主体、建设市场平台、完善市场网络、建立市场渠道，都很好地对接了市场。以市场潜力选择帮扶产业项目，引入市场资源共建产业基地，培育新型经营主体发展产业，建立市场分配基础上的利益联结机制，以市场经营业绩实施财政奖励。这一系统产业帮扶合作设计都体现出市场化机制，全力推动被帮扶地区和被帮扶对象融入市场，消除引致被帮扶地区和被帮扶对象贫困的非市场化根源，发挥市场主动力作用，放大政策效果，坚定被帮扶地区和被帮扶对象走市场脱贫的信心。
(责任编辑：曹洋)