智库看雄安：雄安新区与中国新城新区发展模式转型

　　鸟瞰雄安新区雄县县城 （图片来源：新华社）

在雄安新区的定位上有两句话意义重大。第一句是 “在河北合适的地方寻找一个非首都功能的集中承载地”。所以，雄安新区的作用一定和首都的发展紧密相连。正是因为找到了这样的一个承载地，才会使得我们首都的四个核心功能发挥的更好，使得首都在我们这个大国的崛起中发挥越来越重大的作用。从这个意义来讲，雄安新区的设立是一个全国意义的、一个有历史影响的大计。第二句话是“用新的发展理念打造的一个新城区”，它的意义现在还没有被充分认识到，但是实际上非常重大。这句话包含着制度自信、道路自信，一种在掌握了城市发展规律之后，用新的发展规划的理念来引导我们城市从传统模式走向新模式这样一种探索。从国内方面来讲，我们的城镇化率是 57%，中国已经进入了城市型的社会，在这样一个情况下，一种新的城市发展模式对于中国的意义毫无疑问是非常巨大的。从国际方面来讲，通过雄安新区的设立，可以去有效地治理大城市病，在国际社会面前也展现出治国理政的理念，这个影响也是极其深远的。

我主要想从三个方面展开：第一，关于中国新城新区的作用；第二，新城新区所面临的一些问题；第三，雄安新区在中国新城新区发展模式转型当中向什么地方去，它展现了什么样的一种模式。理解这些，有助于更全面地认清雄安新区的意义，有助于了解它在推动中国整个新城新区发展转型中的作用。

中国新城新区的作用

从世界范围来看，新城新区这个概念比较悠久。19世纪末就有了田园城市的说法，后来从英国、欧洲、日本、韩国、美国，很多国家都讲过新城新区。而新城新区只有在中国发展得最深入、最广泛、最持久，它已切入到中国改革开放的历程中去了。

中国目前已经形成了一个庞大的新城新区体系，这个体系包括哪些部分？包括龙头新区，就是我们讲的国家级新区，加上雄安新区现在一共19个，国家级别的经济开发区219个，高新区145个，自贸区11个，还包括数以万计的省级层别各类开发园区。此外，近些年来新城新区还有一些转化的形式，比如我们常说的低碳新城、高铁新城、智慧新城、行政新城、科教新城等，我们都把它们均叫做新城新区。新城新区的争论很多，有截然不同的一些看法。但我们从一个历史的阶段来看，新城新区在中国的作用不可低估，可以说发挥了历史性的作用，主要体现在四个方面：

第一，新城新区是经济的增长极、发动机。我们可以看到新城新区，特别是东部的国家级新区，一般生产总值占到了所在城市总量的 30%左右。将高新区和经济开发区加在一起，会占到国内生产总值的 1/4，仅一个中关村就有 3 万亿元。因此，我们说它是经济增长极。

第二，新城新区是城镇化的载体。城镇化的载体，最核心的是讲它承载了诸多的转移人口。改革开放之初，我们的城镇化率为18%，现在是 57%，转移到城镇约7亿多人，特别是近些年来很多的人口实际上是转移到了新城新区，比如，上海浦东新区、北京的很多新城新区就吸纳了很多的转移人口，北京的新城新区吸纳了有 500 多万的人口。所以它的第二个方面作用就是城镇化的载体。

第三，新城新区是方案提供者。我们城市的很多问题，往往是要通过新城新区来解决，比方说大城市病、工业发展空间受限的问题、旧城区的改造的问题，这些都需要通过设立一个新城，或者是一个新区的方式来解决。

第四，新城新区是新的功能平台。它不一定是解决你遇到的问题，而是要拓展我们的空间平台，我们近些年来观察到像高铁新城、科教新城、行政新城往往都是这样。为什么要建高铁新城呢？建高铁新城是为了满足高铁枢纽发展的需要。为什么要建临港新城，是要满足在有港口的地方，要有城市的功能，这才能够满足港口发展建设的需要。所以，我们认为它是一个功能平台。

讲新城新区的历史作用，有助于我们认识雄安新区。雄安新区从一般属性来说，它是一个新城新区。所不同的地方在于，和深圳经济特区、上海浦东新区相比，所处的历史时期不同，是有标杆意义的新城新区，是有里程碑意义的，是有全国意义的。我们讲深圳经济特区的成就有三个：一是经济上，深圳这个城市取得了巨大的发展；二是带动了城市群的发展；三是开放的意义。浦东新区也一样，存在三方面的成就：一是它的经济意义；二是它推动了长三角城市群成为世界上的重要城市群之一；三是它所创造的制度改革的意义。雄安新区也有类似，虽然现在的定位里面没有将经济中心放在非常重要的位置，但雄安新区的四个定位集中讲的就是发展，这个发展不是一般的小发展，而是一个跨越式发展。否则，雄安新区怎样比肩深圳、上海？因此，我们说雄安新区是一个全面发展的新区，它包含了经济增长的意义。另外，雄安新区对于制度改革、开放也具有深远的意义。这样，当我们去理解雄安新区的时候，第一个层面就从一般新城新区的意义上考虑，再叠加它的特殊身份才可以推出它的特殊意义。

新城新区所面临的问题

当讲到新城新区面临的问题时，我们大致有以下一些观察：第一，现在规划的一般的、普通的、质量低的新城新区数量还是很多。经济进入了新常态，经济质量要上去，速度要下来，在这样一个情况下，大规模、粗放式开发的时代已经过去，但新城新区规划建设的惯性因素仍在。

第二，存在土地等资源被浪费的现象。回顾一下数据发现，过去的这些年当中，很多新城新区的密度，人口密度都是下降的，很多的新城新区也存在着圈了用地之后产出并没有如期提高的现象。

第三，新城新区千城一面的现象也非常严重，对于历史、文化、自然生态资源的保护不够充分。

第四，很多地方的新城新区存在着低水平的产城结合，或是有产无城，或是有城无产，或是产城低水平结合，高水平产城融合的新城新区还比较少，未来在这方面需要进行突破。

第五，新城新区投融资发展的模式也需要得到改善，很多的新城新区是依靠土地出让换得建设的资金，由于建设资金大面积铺摊子，结果又导致需要更多的土地出让来支撑着未来的发展，没有找到一个可持续的发展之路。

还有很多其他方面的问题，但我们应该关注的是“新城新区的发展取得了重要的成绩，但是发展模式需要创新”。从城市发展的意义上来说，雄安新区要成为新发展理念指导下的新城市，那么它一定要在解决以上问题方面有所创新，要树立城市的标杆、要成为引领者、要成为中国城市未来的风向标。

雄安新区的发展模式探索

目前从我们观察到的规划建设方面的信息来看，雄安新区未来有可能朝着什么方向做？

第一，从规划角度来讲，雄安新区并不是一个任由其野蛮生长，然后不断修正它的发展模式的做法。与之相反，它是在一个规划引领之下，也就是要按世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位来规划、建设与发展。一些研究经济学的人认为，新城新区比较好的模式是任由其自然生长，认为这样反映了市场对资源配置的作用。但我想指出的是，规律一旦被掌握之后，实际上就变成了一种科学认识的力量，变成一种我们改造这个城市，推动城市发展的力量。

第二，从新城新区发展的目标上来说。这个新城新区讲的是什么呢？它讲的是城市高水平的以城带产、多种功能融合发展。我们以往的很多发展，只是某一个方面单一的产业的发展，或者是单一功能的发展，但是在雄安新区的发展，强调的是绿色、智慧城市，强调的是生态宜居城市，强调的是交通便捷的城市，强调的是开放共享的城市。从城市的功能上切入，对于城市的理解比以往的时期要更深刻。反思我们以往的新城新区建设，为什么会出现很多的低水平的集聚区建设，低水平的城市人口集聚区、产业集聚区的建设，往往是由于对城市功能的理解不够。

第三，从区域关系上来讲，雄安新区建立之后，它在京津冀地区，实际上构成了一个北京“两翼”当中的“一翼”，北京主城区的一个翅膀是北京的城市副中心——通州，另一个翅膀就是雄安新区，形成了主城区加两个翅膀的格局。这样一个翅膀和北京城市副中心有什么不同呢？在于它跳出了北京，去规划建设这样一个新城。 从区域关系上来说，这是一种在区域的大格局下去研究城市问题的思路。在中国这样一个城市都是在行政区划范围之内，都和行政区密切结合起来的大背景之下，它的意义非常突出。这样一种跳出了北京去解决城市问题的思路，一方面它对于北京的城市功能疏解有意义，另一方面它对于雄安新区的发展也有意义。所以雄安新区的未来不是孤立的，一定是和北京的主城区以及副中心，同时也还一定和周边的这些大城市紧密结合的。因此，这是一个在大格局下面去推动新城新区发展的思路，这是在以往少有的。

第四，从城镇体系的内部构造来讲，以往我们讲一个新城新区时，往往讲的是一个单点的结构，就是单核，一个核心的结构。而现在讲的雄安新区又怎样呢？它包括雄县、容城、安新，起步区、预留下来的和保定之间未来的发展区，很显然构造的是一种组团式的格局，而不是单一中心的格局，这种组团内部是要通过网络进行连接的。因此，它体现了一种多中心、组团式、低冲击的探索。所以，我们可以比较好地预见，它走的不是一种摊大饼的道路，这是城市空间布局方面新模式的特征。

第五，从城镇体系构架外部特征方来看， 以往京津冀这个地方，发展主轴是北京和天津，架构在这两个特大城市之上的发展主轴，是两个特大城市之间的连接，以此来带动区域发展，因此它是典型的特大城市的偏向。雄安新区座落在河北，它的发展对于河北中部、南部的发展具有非常好的意义，对于河北全省也有辐射带动作用。从更深远的城市发展来看，它改变了河北大中城市缺少的问题。由于雄安新区的设立，京津冀这个地方的“心 脏”由线段变成了一个三角形这个“三角形” 就是北京、天津、雄安新区。这是一种通过新旧城市组合来推动城市群发展的，推动城镇体系结构优化的重要方式。

第六，投资融资模式方面也有创新。在国内宏观经济下行，国际经济不同于以往高速增长这种时期中，大家都在想雄安新区未来的发展靠什么去推动，特别是在投资方面。在过去的37年中，深圳大量依靠民营资本，上海大量依靠外资得到了发展，现在雄安新区依靠什么呢？实际上很好的模式已经在规划里面体现出来了，这就是社会资本参与多元、可持续的投融资模式。其实在雄安新区设立之前，我们就在探索社会资本投融资模式方面的种种创新，未来在这方面也有很多很重大的创新。这方面创新的内容也很多，还包括我们在基本公共服务方面、对外开放方面。雄安新区是一个内陆的城市，但它要做一个开放的平台，这种开放的平台怎么做，如何通过交通、产业空间的布局来使得它打造成为这样的平台等这些方面，都是以往我们很多新城新区发展模式当中所未曾有的。这样一种模式的集成创新，我想这是雄安新区发展一个重要的意义。

还有其他许多方面的创新，都在展开之中。这些创新的内容，对于一个城市来说，并不是简单把很多的规划图叠加在一起就可以做到。在实际的过程中，仍然需要结合各种情况，寻找出一条雄安的模式，讲好这个中国故事。这个过程不是简单地把好的优点叠加在雄安身上就可以实现的新型城市目标，所以未来仍然面临着诸多挑战。假以时日，我们希望看到的是，雄安新区在新城新区发展模式，在城市发展模式上，能够打造成一个标杆意义的东西，推动城市的进一步发展，推动新城新区的进一步发展，都具有非常重大的意义。在国际上，它也可能真正做到是一种有信心的展示，能够推动中国如此众多的城市进入到未来世界经济的竞争场上去。