黄山遗产地经验交流讨论：科学规划、依法管理 不断提升遗产地可持续发展水平

黄山代表发言 李康摄

非常感谢大会给予黄山的机会，让我们能够在这里和大家共同交流。根据大会统一安排，黄山将主要分享规划及保护管理方面的做法，首先我向大家介绍下黄山的基本情况：

景区基本概况

黄山，位于安徽省南部黄山市境内，南北长约40公里，东西宽约30公里，总面积约1200平方公里，划入黄山风景名胜区的精华部分面积160.6平方公里，根据《黄山风景名胜区总体规划》，规划区划分为温泉、玉屏、北海、云谷、松谷、钓桥等9个管理区。黄山不仅是世界文化与自然遗产、还是世界地质公园、国家级风景名胜区、国家5A级旅游景区和全国文明风景旅游区。

黄山古称“黟山”（黛青色大山），相传轩辕黄帝在此“修炼而仙”，唐玄宗李隆基笃信道教，遂于公元747 年改黟山为“黄山”，意即黄帝之山。黄山自然风光美丽神奇，有千米以上高峰88座,以奇松、怪石、云海、温泉、冬雪“五绝”闻名于世，日出、晚霞、佛光、雾淞等景观独具魅力，1019处自然与人文景观异彩纷呈，为黄山赢得了“震旦国中第一奇山”的美誉。

黄山文化底蕴丰富厚重，以文学艺术、黄山画派、建筑遗存、摩崖石刻、古蹬道“五胜”享誉中外。黄山生态环境质量绝佳，森林覆盖率达到98.29%，空气负氧离子浓度长年稳定在每立方厘米2万个左右，被誉为“天然氧吧”。地理学家、旅行家徐霞客曾两次登临黄山，赞叹道：“薄海内外无如徽之黄山，登黄山天下无山，观止矣！”

作为全球绿色名山，黄山创建了全国首批低碳旅游示范区、生态旅游示范区；入选全球首批自然保护地“绿色名录”，并开展世界生物圈保护区申报工作，黄山地区生物多样性保护与可持续利用项目（黄山GEF项目）获全球环境基金审批实施。

作为世界风景名山，黄山1985年作为惟一山岳入选“中国十大风景名胜”，黄山还是全球首批世界地质公园和中国首批国家级风景名胜区、国家5A级旅游景区、全国文明旅游风景名胜区。

作为改革开放名山，黄山先后加入世界自然保护联盟等国际组织；与美国优胜美地、加拿大班芙、瑞士少女峰等名录遗产地缔结友好并密切合作；与可持续旅行国际等组织携手创立可持续目的地领导者联盟；牵头发起设立中国山岳旅游联盟；与各专业院校合作建设“黄山博士后科研工作站”。

作为科学管理名山，黄山合作起草《旅游景区服务管理规范》、《研学旅行基地建设与服务规范》、《风景名胜区管理技术规范》等地方标准、国家标准；荣获联合国教科文组织“文化景观保护与管理国际荣誉奖”、世界旅游业理事会“目的地管理奖”、亚太旅游协会“旅游业社会责任奖”以及全国社会治安综合治理、全国精神文明建设工作先进单位等诸多国家级奖项。

作为可持续发展名山，黄山携手创建了首个世界优秀目的地（景区），两次入选首批“全球百佳”可持续目的地；参与制订（修订）《全球可持续旅游目的地准则》（1.0版）、《全球酒店业与经营商可持续发展指南》（2.0版）。黄山“生物与地质多样性保育、文化与文明多样性交流、公众教育与游览体验度提升、公平受益与社区幸福度增强”的可持续发展模式，被联合国教科文组织、联合国世界旅游组织等宣传推广。

联合国教科文组织对黄山的评价为：黄山，在中国历史上文学艺术的鼎盛时期（16世纪中叶的“山水”风格）曾受到广泛的赞誉，以“震旦国中第一奇山”而闻名。今天，黄山以其壮丽的景色——生长在花岗岩石上的奇松和浮现在云海中的怪石而著称，对于从四面八方来到这个风景胜地的游客、诗人、画家和摄影家而言，黄山具有永恒的魅力。

资源保护情况

根据黄山资源现状和特点，资源保护管理工作的重点主要放在以下五个方面：一是森林资源的保护。2004年起，每年在门票收入中提取10%作为遗产保护专项资金，用于实施遗产保护类项目，重点是抓了“三个一”（一把火、一条虫、一只斧）。对于“一把火”：实行全山室外禁烟、定点吸烟、禁燃禁放，建立“三全”（全山联动、全年警戒、全员参与）防火机制，组建了专业防火队伍，全面划定外围防火保护带。在核心景区建成25公里的高山防火水网及3处林火自动监测点。截至2016年底，已实现连续37年无森林火灾。对于“一条虫”：实施“三道防线”工程，在黄山景区周围建成了一条宽4公里、长100公里的非松林生物隔离带，组建了病虫害监测网络，每年春秋两次开展病虫害专项普查，对进山竹木制品实行严格的检疫检查制度，积极与省内外科研院校进行合作攻关共同研究防治方法。对于“一只斧”：成立森林公安分局和森林派出所，在景区外围毗邻地区建设了6个资源保护管理站，聘请周边乡村有威望的群众担任护林员，常年开展巡逻，平时宣传教育，发现问题及时处理。二是古树名木的保护。切实加大对古树名木保护的力度，成立“黄山风景区古树名木保护专家组”，建立景区森林健康首席专家制，聘请国内外知名专家教授定期对景区古树名木的生长环境、分布规律、土壤特征等进行抽查、调研，掌握其生长规律。建立古树名木技术保护档案，实行“一树一策”、分级管理、挂牌保护。其中对“国宝”迎客松以及名松黑虎松实行了24小时专人护理。三是生物多样性保护。1987年在全国同类景区中首创了景点封闭轮休制度，先后对始信峰、莲花峰、丹霞峰、天都峰等著名景点实施3-5年的封闭轮休期，保护其植被资源和生态环境，引领了国内风景区实行景点有序轮休、开放的潮流，保护了珍贵生态资源安全。同时，与全球环境基金合作实施了生物多样性保护与可持续利用项目（GEF），在景区内全面推行环境质量管理体系，获评全国生态旅游示范区等称号。四是文化遗产的保护。始终坚持文化遗产与自然遗产保护并举，人文胜迹和景观资源管理并重的方针，严格遵循“修旧如旧”的原则，共投入近亿元元，对列入世界遗产名录的文化遗产有计划、有针对性地进行了修复、修整、修订。五是生态环境的保护。重点加强了环境卫生、旅游公厕改造、环境整治、生态恢复等项工作，组建了近200人的环卫专业队伍，采取分段包干办法，对景区游道以及游客集散地实行全天候保洁，由景区主编的首个国家标准《山岳型景区清洁服务规范》于2016年1月1日正式实施，黄山的卫生保洁始终走在了国内同类景区的前列，成为黄山一道亮丽的风景线。近年来，先后实施了黄山南大门、北大门、西海、玉屏楼等地段的环境综合整治，实行净物上山、垃圾下山，污水统管、达标排放等措施，并对全山所有水冲式旅游公厕按三星级以上标准进行了全面系统改造，最大限度地减少人为影响。三、规划发展情况

多年来，黄山风景区严格执行“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”方针，秉承“保护当头、发展为上、创新引领、和谐立山”理念，致力实现绿水青山与金山银山的有机统一，正确处理保护管理与开发利用的关系，确保了黄山遗产资源的真实性和完整性，走出了一条依法治山、科学管理、可持续发展的路子。

1、重视规划编制，健全规划体系。早在1979年，邓小平同志视察黄山时就明确指出，开发黄山旅游“省里要有个规划”。从那时起，黄山就高度重视规划管理工作，1982年委托清华大学编制第一轮总体规划，1988年经国务院批准实施。该规划是当时历史条件和认识水平下的一个优秀的风景名胜区总体规划，也是国内风景名胜区较早编制的总体规划，对黄山风景区其后近20年，尤其是列入世界遗产名录以前的保护和管理起到了不可替代和不可低估的作用。

为加强黄山风景区管理的科学性和连续性，进一步统筹黄山资源保护、旅游发展和周边社区之间关系，黄山风景区于2002年再次委托清华大学开展第二轮总规修编。修编工作由两院院士吴良镛领衔，联合中国科学院等部门专家进行协作攻关，累计近百余人次参加，先后10易其稿。修编工作历时5年，新总规于2007年3月经国务院审批颁布实施。

新一轮总体规划修编成果受到全国人大环资委主任、时任建设部部长汪光焘及多名建设部顾问专家的高度评价。新一轮总体规划确定了黄山风景区“南北观光游、东西生态游、双谷文化游、周边乡村游”的游览格局，其亮点主要体现在以下四个方面：

首先，体现在规划的四个科学基调上。1、坚持保护与发展并重；2、把握国际先进和国内一流的水准；3、突出发挥在安徽省、华东地区及全国的战略地位；4、注重与安徽省“两山一湖”及全国、全省相关规划的协调。

其次，体现在规划注重的四个先进保护理念上。1、从视觉景观的保护更多地转向生物多样性的保护；2、从点状保护更多地转向网络式保护；3、从景区内保护更多地转向区域统筹、联动保护；4、从绝对保护更多地转向平衡保护。

第三，体现在规划编制的五条先进原则上：1、保护与利用统筹的原则；2、统筹社区发展的原则；3、公众教育与游客体验的原则；4、可操作性的原则；5、体现地方特色的原则。

第四，体现在规划提出的四条发展途径上。1、在扩大游览区范围、增加容量的情况下求发展；2、在减少局部时间、局部空间超负荷下求发展；3、在保护好核心区下求发展；4、在强化管理、确保永续利用上求发展。

依据总体规划，黄山风景区不断完善健全规划体系，近年编制完成《玉屏景区详细规划》等多项规划成果，目前已经形成涵盖总体规划、详细规划、节点规划以及专项规划四个层面的完整规划体系。

2、健全实施机制，推进规划实施。在第二轮总规颁布实施后，黄山风景区及时组织开展了《黄山风景名胜区总体规划实施策略与机制》研究工作，借鉴美国国家公园规划实施和国内城市规划实施的策略与机制，对风景名胜区的规划实施工作进行研究，对照总体规划，进一步梳理为6大类60项的实施计划，并分解到相关责任单位和部门，要求结合年度工作计划，细化目标任务，提出进度要求，逐项抓好落实。

3、严格项目审批，强化规划监管。依据《黄山风景名胜区管理条例》，制定了科学的审批程序，景区内建设项目须由管委会、市政府、省住建厅层层审批，确保景区内建设项目符合规划要求;缓冲区内的建设项目须经过黄山市、黄山管委会、黄山区以及周边乡镇四方联合审查，以确保景区内外建设风格统一、相互协调、相得益彰。同时加强规划与建管、招标等部门的联动及全山各保护行业管理的联动，对工程实行从规划选址到竣工验收全程的联动管理，确保了审批项目实施的有效监管。

4、强化规划引导，统筹五大关系。一是统筹整治与开发的关系，黄山风景区依据规划一方面推进传统景区的环境整治，优化景区环境，另一方面推进新景区的利用拓展，扩大游览空间，近年启动实施了南、北大门环境整治、天海区域环境整治、入胜亭地段环境整治，同时推进钓桥景区与东海景区利用拓展。二是统筹设施与生态的关系，按照规划要求，尽量减少山上建筑物的数量，对建筑物进行拆迁或缩减改造，实施办公设施、生活设施外迁，推进“山上做减法，山下做加法”，同时注重景观、景点和旅游设施的质量，持续推进裸露管线、标识标牌整治工作，确保人工设施和周围自然相协调。三是统筹游客与环境的关系。为进一步统筹处理好游客量增多带来的环境卫生压力，我们启动了《黄山风景名胜区环卫专项规划》与《黄山风景区污水处理专业规划》的编制，重点围绕着垃圾下山、环卫管理，环卫设施设置以及污水统管、污水设施设置等进行了系统化的研究与规划，提出了目标、对策、计划。四是统筹景区与周边的关系。围绕总规提出的统筹社区发展的战略，黄山风景区不断加强与周边区县(黄山区) 的互动，形成了黄山风景区与黄山区涵盖规划管理等18项内容的协作机制，建立了规划工作定期沟通协调制度，全面参与景区周边规划建设项目的审查。会同黄山区规划部门共同编制了《环黄山区域协调发展规划》，进一步统筹好周边社区发展与黄山资源保护的关系。五是统筹传承与创新的关系。多年来，黄山围绕遗产保护与利用积极探索了具有自身特色的保护发展新路子，实现了由一般保护向系统管理的转变，在保护、管理、发展等各方面，探索了一系列卓有成效的经验和做法。去年我们委托清华大学编制了《黄山世界遗产保护管理规划》，进一步认真总结、巩固、传承这些好经验、好做法，并结合当今遗产保护发展，提出新举措、新办法，努力做到“在巩固中提升，在传承中创新”。

以上是黄山在规划整体方面的一些经验介绍，这里我想再介绍一下《黄山世界遗产保护管理规划》编制情况。

几年前，住建部就遗产地编制规划等事宜向各遗产地进行了问卷调查，当时我们和清华大学就黄山是否需要编制遗产保护规划做了探讨，讨论遗产规划和总规之间的关系，讨论遗产规划研究的方向应当包含哪些内容。2015年，住建部发布了《世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法（试行）》，在第21条中提出：世界遗产地管理机构应当组织编制世界遗产保护管理规划；第24条提出：世界遗产保护管理规划由世界遗产地管理机构负责组织实施。

2016年，黄山管委会将“编制黄山世界遗产保护规划”列入了重点工作并委托清华大学编制。

2012年开始，我们已经为遗产规划编制工作做了很多前期工作：比如开展了黄山遗产资源调研，摸清家底，补充完善1990年申遗文本中未详细列出的部分；开展了开展了古蹬道文化旅游路线挖掘与利用可行性研究等文化遗产研究，这些工作的开展，为后续遗产保护管理规划顺利编制打下了良好基础。

那么除了要按照住建部的《办法》当中提到对规划编制需要包含的内容之外，黄山世界遗产保护管理规划主要对以下4个方面进行重点研究：①文化与自然遗产的突出普遍价值陈述。②总结景区遗产保护管理经验，并在现有基础上，提出遗产保护管理工作进一步目标、战略和方向，从而提升景区遗产保护管理水平，并着重挖掘黄山文化遗产特征，丰富黄山文化遗产传承和发扬的途径。③整合完善现有监测工作，加强遗产监测保护管理水平。④协调景区各保护地类型之间的关系，保护管理措施避免重复或矛盾。

2016年，编制组开展了一系列专业、细致的工作：针对决策者及相关职能部门、一线管理人员进行访谈工作，比如这其中有当年参与申遗工作的人员，有黄山守松人、有黄山普通的环卫工人；对管理者和游客分别设计并发放了调查问卷；对缓冲区五镇一场进行实地调研并开展访谈与低山景区问卷调查；对国内知名遗产保护专家进行专业咨询。为更好的推进规划编制工作，先后召开包含缓冲区在内的内部讨论会、内部初审会。

规划共计十二个章节，总结了黄山遗产保护管理经验和做法；评估了黄山世界遗产突出普遍价值；分析了当前黄山遗产保护管理工作当中面临的问题；提出了相应的解决方案；突出了文化遗产的传承与发展利用；设立了一系列各项遗产保护工作分期实施的重点项目。

2016年12月，安徽省住建厅组织了来自中央民族大学、北京大学、安徽建筑大学及黄山管委会的专家对《黄山世界遗产保护管理规划》进行评审并获得通过。

梦幻黄山不仅是安徽的黄山、中国的靓丽名片，更是世界的黄山、人类的共同财富。我们有责任、有义务遵守相关公约和管理规定，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕打造“名录遗产地典范、旅游目的地标杆”目标，进一步将黄山保护好、管理好、宣传好、发展好，使之永续利用、永远传承、更可持续发展，致力实现金山银山与绿水青山的有机统一。也希望上级部门一如既往给予黄山更多关心、支持和帮助；希望各位专家能多多关注黄山，参与黄山遗产保护管理，多提宝贵意见；希望未来能与各位兄弟景区继续加强交流合作，共同提升遗产保护管理水平，愿我们一起为建设美丽中国、促进世界遗产事业蓬勃发展作出新的更大贡献！

谢谢！