雄安新区土地住房体制选择可超越“新加坡模式”

日前，在北京大学国家发展研究院举办的“CMRC中国经济观察”第49次季度报告会上，中信改革发展研究院研究员张晓波称，要理解雄安就要理解疏解首都北京。

北京大学政府管理学院教授杨开忠也提到，京津冀协同发展战略已经进入到发展中期，而雄安新区作为发展中期转折点上的新计划，表明了高层对于京津冀协同发展规划的决心。

京津冀区域发展失衡

具体而言，北京的城市化发展目前存在五个问题。张晓波说，疏解首都北京已成为当务之急，人口集聚过快、优质资源高度集中、交通拥堵严重、水资源匮乏以及房价高企等问题使北京市的长期发展受到严峻挑战。

比如，人口集聚过快，2007年到2016年，北京市人口增加了496万，相当于南昌市总人口。尽管从2014年开始，北京市已经开始推动中心城人口疏解，但收效并不明显。在水资源缺乏方面，北京市人均水资源是全国人均水资源的1/20，是全球人均的1/80，人口的持续快速增长使资源环境负担日益增加。

此外，高房价已经成为北京城市生活的极大痛点。以北京市2017年2月的房价为例，西城区的房价已经超过12万/平方米，北京全市普通住宅成交均价已经突破4万/平方米。

当前，京津冀三地发展存在着不平衡。从数据上看，2016年北京市与天津市的人均GDP分列全国第一、第二，分别为11.56万元和11.46万元，几乎是河北省人均GDP的三倍。

亚洲开发银行的一份调查报告曾提出“环京津贫困带”概念，其背后的原因主要有两点：第一，该区域自然条件恶劣，地方财政支持有限;第二，由于负有为首都保护水源和生态的特殊使命，该地区的开发政策受到一定限制。

张晓波认为京津和河北省的关系是“合则双赢，分则双输”。

一方面，北京作为首都在金融、科技、创新、教育、医疗等领域具有超强优势，一定程度上导致周边区域发展受限，因而疏解北京成为战略首选。另一方面，河北省在过去的发展过程中，只能绕开北京和天津的强势领域，用大量重化工业换取较为“廉价”的GDP，这也是三地雾霾的主要成因。从这个意义上来讲，北京迫切的疏解需求与河北省产能升级的发展方向不谋而合。

他认为，选址雄安包括交通便捷通畅、生态资源环境承载力较强、现有开发程度较低、水资源较为丰富在内的四方面原因。除雄安新区自身具备的优势以外，“跳出去建新城”可以形成北京城市发展的反磁力，缩小河北省与两地发展间的断崖式差距。

具体而言，“反磁力”不再是重复过去的天通苑、燕郊、回龙观等“睡城模式”，而是在距离上有一定保证，人们不是往返于北京和睡城之间。雄安新区地理位置非常特殊，它与天津距离110公里，与北京距离120公里，在京津冀三地之间形成一个等边三角形。

此外，建设雄安新区迎合了京津冀城市群发展的重大需求，对比发现，珠三角城市群由广州和深圳作为龙头，香港、澳门作为奥援，东莞和珠海作为节点城市，长三角城市群由上海作为龙头，南京和杭州作为两翼，宁波和苏州等作为节点城市，京津冀城市群不存在两翼和多点概念，只存在重要的两个节点城市北京和天津，此外没有第三极，雄安新区的出现使得整个京津冀城市群形成了以北京为中心，向唐山、天津、雄安三点方向延伸的扇形局面。

在报告会上，杨开忠称，雄安新区在建设中要以提升非首都功能为重中之重。在规划和搬迁时要时刻谨记新区的出发点是建设科技创新中心。而且，雄安新区的建设跟北京其实是相得益彰的。

他分析称，北京的短板主要在于知识创新相对弱于技术创新和较为落后的国际化水平。比如2016年，北京国际专利申请量只有深圳三分之一，所以雄安新区要努力实现内陆地区从知识创新到技术创新的突破。

同时，北京的国际化程度还不够。与东京相比，北京外籍人口占人口只有0.299%，是东京圈的七分之一。所以雄安新区应该成为中国乃至国际上顶尖大学、研究机构合作的平台，应当比北京更加开放，更加国际化。当然，在建设一个全国意义的新区时要注重承接北京相对来说拥挤的一些科研机构，比如高校。可以理解，起初没有太多机构愿意搬迁到新区。但是作为公立院校，有义务听从政府的设计和安排。

全面采用新加坡模式有待探讨

建设雄安新区涉及土地房地产等领域体制改革问题，目前一种比较流行观点提出新区土地住房体制或可采用新加坡模式。

北京大学国家发展研究院教授卢锋称，新加坡模式确有成功之处并对我国有借鉴意义，然而新加坡作为小型城市国家，其住房模式特征形成与成功条件与我国基本国情存在较大差别，全面采用新加坡模式是否可取与可行有待探讨。

他认为，雄安建设体制设计仍需从推进改革让市场机制发挥决定性作用方面求解。

我国现行土地房地产体制大体具有四个特征。

一、土地制度二元性：农村和城市土地产权属性不同，农用土地转化为城市建设用地需经过征地环节;二、城市供地垄断性：城市建设用地一级市场供地由地方和城市政府垄断，农村土地所有占有主体不可直接供应房地产建设用地;三、土地财政特点：地方政府低价征得农用土地出售，卖地收入成地方财政重要来源;四、住房税收特点：商品房交易环节缴纳税费，非营业性主体持有房地产无需缴纳房地产税。

卢锋认为，这一体制虽在历史上对我国城市化产生过积极作用，也存在明显体制机制扭曲因素。关键在于房地产供地行政垄断内生土地财政动机，导致土地要素供给对房地产价格反应弹性低，甚至存在逆向调节并拉高房地产价格。另外，非经营性房地产持有税阙如，导致需求侧投机炒作方持有房地产无成本，客观上鼓励投机性需求并刺激房价。

十余年来多轮调控政策未能遏制房价间歇性飙升，这一事实影响市场预期并反转推高房价，倒逼政府趋势性加码行政干预，成为困扰我国城市化与宏观经济的突出问题。他提到，根治这一体制顽疾需在土地、财税等领域配套改革，然而相关改革牵一发动全身，讨论多年仍未有突破性进展。

考虑到上述背景，雄安新区决策公布后政府对新区房地产交易严厉控制甚至禁止交易具有必要性。问题在于新区如何选择长期土地和房地产管理体制安排。

所谓的“新加坡模式”，指的是利用政府主导性较强的组屋保障体制，新加坡政府较好实现“居者有其屋”目标，对保障国民的基本经济福利与促进社会稳定都产生了积极影响，因而是新加坡现代化进程中一个成功故事。然而需要看到，这一极具特色模式是因应新加坡具体国情与历史条件设计并得以发展的，其功能效果需结合其整体客观发展特点理解。

卢锋认为，我国与新加坡基本国情存在很大反差，住房体制或许不宜全面采用新加坡体制，雄安新区相关体制选择可超越新加坡模式。而且全面采用新加坡体制在操作层面也有多重困难。

他说，我国过去几十年逐步推进住房体制市场化改革取得重要成就，从体制转型历史衔接性角度看，未来改革似应坚持市场体制配置资源基本方向，在加强国家合理调控同时通过供地与税收等环节配套改革，根治房地产价格泡沫化体制痼疾从而更好实现“居者有其屋”目标，不一定要转向由政府垄断房屋供应与普遍排队申购住房体制。

当然，中央对雄安新区定位与深圳、浦东改革开放先行突破区位于同一序列。雄安新区的建设将为房地产供地与财政体制等领域配套改革提供难得的现实机遇。

卢锋提到，一是在加强整体用地、产业、城市布局规划基础上，公共基础设施建设、重点引进项目及配套住房等领域仍由政府直接供地，其他商业性建筑与住宅建造实施多元化供地，为此需实施土地管理体制改革允许其他市场主体依法依规供地;二是引入房地产税作为地方政府重要税种来源，为地方政府提供具有公共品性质的基础设施和基础服务提供财力支持，推动地方土地财政体制逐步转向以房产税作为重要税入来源的新体制;三是借鉴新加坡、香港等地经验并总结国内城市相关实践经验，政府提供一定数量公租房、廉租房、经济适用房以满足低收入群体居住需求。四是在新区放松民间和外资办教育与办医院的行政管制。