王兴斌：从古今中外城市布局看雄安新区战略定位

核心观点：中国经济网特约专家王兴斌认为，设立雄安新区找到了推进供给侧结构性改革、疏解北京非首都功能、京津冀协同发展三大战略的藕合点，可谓“一石三鸟”。雄安新区既非“迁都”、也非“副都”，而是“扩都”。推动这个“千年大计”需要科学决策部署，也需要利用好雄安具有的独特优势，克服人文传统等方面的制约。

中共中央、国务院设立雄安新区的“通知”似春雷炸响，顿起波澜。新华社解读，此举“具有重大现实意义和深远历史意义”。

何以如此？笔者试图也来说几句。

一、如何理解“重大的历史性战略选择”

笔者以为，设立雄安新区近期的直接目标是为了破解当前经济下行压力，开辟一个去产能、去库存、去杠杆的新战场，为推进供给侧结构性改革寻找一个新的突破口，形成一个拉动经济发展的新增长极。

时下，中国经济面临世界经济逆自由化挑战，主要对外贸易对手美国步步紧逼，对外出口形势相当严峻；内部去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务窘艰。挤压房地产泡沫会增大经济下滑风险，防止金融泡沫继续发酵刻不容缓，扭转国民经济中“虚”热“实”冷需要抓手，推进供给侧结构性改革的阻力重重，迫切需要2008年那样的“4万亿”投资大单救急。但是如果把数万亿资金如天女散花分落各地，又会产生新的产能过剩、库存增加。挤压民营企业的玻璃门似拆非拆，民间资本外溢的势头不减。于是就萌发了一个构想：发挥“集中力量办大事”的传统“优势”，首先在100平方公里的范围内快速建一个“新区”，投入一、两万亿能见到立竿见影的效果。

这个可以装进一、两万亿投资的“新区”选在哪里最好呢？显然，选在东南沿海、中西部地区、东北地区都不稳当。元明清以降历来是京畿重地、今天仍是经济洼地的保定地区再次成为历史的“宠儿”，雄安新区应运而生。此其一。

疏解北京非首都功能已讲了两三年，虽有动静但动作不大。通州副中心只解决北京行政中心的东移，份量不足。比较容易搬迁的，如几个工厂、几家商品批发市场的作用甚小。国资委直管的央企少有真动作，民营企业更不愿挪窝，外企总部更不会外迁。至于那些名院校、名商场、名医院更不用说了，从高管到员工谁愿意离开繁华为京都迁往河北中小城市去安家落户呢？显然，如果不在离北京不远处建一个交通便捷、“蓝绿交织、清新明亮、水城共融的绿色生态宜居新城区”，疏解北京非首都功能只能空转，或进展缓慢难见成效。此其二。

与此紧密相关的还有一个京津冀协同发展课题。虽然有了京津冀协同发展总体规划，交通联通也有进展，电讯（如京津冀漫游免费）、商业（批发市场迁冀）、旅游等方面也有动作，体育方面冬奥会合作是目前京津冀协同发展的最大项目，其余都是小打小闹，并无实质性大动作。如果环球影城、新机场这样的重量级项目落地京津石之间的河北某地，也许会对京津冀协同发展起引爆作用，但“老大”北京不愿意。环球影城落户通州不符合北京行政中心的城区定位，而且增添北京一个新的拥堵点。京津冀三地，北京“皇帝女儿不愁嫁”，天津不想靠老大、更不靠老三，河北为首都维稳、维“蓝”，无私贡献多但得实惠少，既靠不上老大、也靠不上老二，“大树底下不长草”，形成一个环京津贫困圈。现在转移到河北的，都是些小、差、瘦企业，真有“油水”的少有落到河北。前几年迁到曹妃甸的首钢在去产能、去库存的风口中艰度寒冬。长三角、珠三角区域协同发展的经验无法在京津冀复制，因为这个“三角”是不等边的“三角”，这“三角”不是像长三角、珠三角靠你中有我、我中有你的市场经济组成的，而是靠不等边的行政构架凑成的。要想真正实现京津冀协同发展问题，在河北建一个有全国意义的“创新高地和科技新城”、“创新驱动发展引领区”、“协调发展示范区”、“开放发展先行区”，与北京、天津功能互补、地位匹配的“国际一流、绿色、现代、智慧城市”，才能形成三足鼎立的京津冀一体化平台，支撑起京津冀协同发展的大厦，最终实现建设世界级大城市群的目标。此其三。

二、如何理解“千年大计、国家大事”

新华社在解读设立雄安新区时用了“千年大计、国家大事”八个字，有石破天惊之效。

一件事能成为“国家大事”，已非同小可，再加上“千年大计”，更非同凡响。2012年第6版《现代汉语词典》中《我国历代纪元表》载，中华民族的历史始自黄帝、颛顼、帝喾、尧、舜“五帝”（约公元前30世纪初－约公元前20世纪初），由此算来约5000年；从建立政权的夏朝（约公元前2070年）算起，约为4000年。有政权就会设都城。夏朝的都城在安邑（今山西夏县，约公元前2146－公元前1675年，计471年），商朝的都城在毫（今河南商丘，约公元前1675－公元前1029年，计646年），周朝的都城先后在镐京（西周，今陕西西安，约公元前1029－公元前771年，计258年）、洛邑（东周，今河南洛阳，公元前770－公元前221年，计549年），秦朝的都城在咸阳（今陕西咸阳，公元前221－公元前207年，计14年），汉的都城先后在长安（西汉，今陕西西安，公元前206－公元220年，计426年）、洛阳（东汉，公元25－220年，计195年），唐朝的都城在长安（今陕西西安，公元618－907年，计289年），宋朝的都城先后在开封（北宋，960－1127年，计167年）、临安（南宋，1127－1279年，计152年），元朝的都城在大都（今北京，1206－1368年，计162年），明朝的都城在北京（1368－1644年，计276年），清朝的都城在北京（1616－1919年，计295年），中华民国的首都在南京（1911－1949年），中华人民共和国的首都在北京。

由此可见，中国历史上可称为“千年大计”的没有一个皇朝、一个国都。最辉煌的汉、唐、宋、元、明、清各领风骚数百年，最有名的都城西安、洛阳、北京，成为国都也不到千年。如今称设立雄安新区为“千年大计、国家大事”，此言一出“迁都”、“副都”之说四起，但迅即被官媒否定。

笔者以为，“迁都”、“副都”之说不实，但设立雄安新区确与首都有关。“迁都”之说在坊间议论已久。主张首都南迁主要有三点理由：一、区位上，北京偏北、不利向全国辐射；二、经济上，全国经济南重北轻，北京不占优势；三、自然生态上，北方地区缺水，南水北调不是根本之举，难以支撑北京长期发展。这三点理由虽不足以作出迁都决策，但确是部分事实。此次决策与上述后两者不无关系。

在京津冀之间建一个“创新高地和科技新城”，形成京津冀与环渤海地区的高新产业高地，可填平京津冀之间的经济洼地，支撑华北地区的经济崛起，并辐射东三省、西北地区。现在南有深圳特区新城，东部沿海有上海浦东新区，如在华北地区建成一个“创新驱动发展引领区”、“协调发展示范区”、“开放发展先行区”，无疑既能抬升北京的经济地位、而又不加重北京的负荷。雄安新区有白洋淀及其进出水的河流网，不存在缺水之困。

再从更长远看，雄安新区起步区面积约100平方公里，初步形成一个百万人口的中等新城，“重点承接北京疏解出的与全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心无关的城市功能，包括行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等”，推进优质资源分散。中期发展区面积约200平方公里，发展各种新兴产业，形成一个数百万人口的大城市，那时北京政治中心和国际交往中心以外的“文化中心、科技创新中心”中相当部分也可在新区发展，北京保留“文化中心、科技创新中心”的展示窗口与联络点，“文化中心、科技创新中心”的基地在新区，“国际交往中心”中的部分职能机构也可以设在那里。远期控制区面积约2000平方公里，那时城铁、地铁、高铁网络把雄安与北京联成一片，全面实现同城化，那时雄安新区划归北京易如反掌、水到渠成。这个三步走的战略，既非“迁都”、也非“副都”，而是“扩都”。“迁都”伤筋动骨为下策，“副都”动大手术是中策，“扩都”分步拓展乃是稳中求进的上策。

当今绝大多数国家的首都由一个城市承担，但为解决首都功拥堵严重、发展受限的问题，采取多种方式解决。法国实施“大巴黎计划”，把凡尔赛、枫丹白露、戴高乐机场以及迪斯尼乐园等巴黎周边地区，甚至通过修建高速铁路和提高塞纳河的航运功能，让大巴黎一直延伸到法国北部诺曼底港口城市勒阿弗尔，人口1500万、GDP占全国的1/3，成为21世纪的“世界之城”。日本提出建设“东京都市圈”，以东京市区为中心，半径80公里，东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县共同组成了东京都市圈，总面积13400平方公里，人口达4000多万人，占全国人口的三分之一以上，GDP占全国的一半。马来西亚在首都吉隆坡南35公里处普特拉贾亚新建包括总理府在内的行政新区。韩国的总统府、国会、国防部在首尔，总理府和大多数政府部门在离首尔南120公里的“世宗特别自治市”。巴西1960年后巴西利亚市成为新首都后，原首都里约热内卢市中仍保留相当多的联邦政府机构、社会机构、国家博物馆等文化机构和公司总部，有“第二首都”之称。荷兰法定首都是阿姆斯特丹，但王宫、内阁、外国使馆都在海牙。南非设行政首都、立法首都、司法首都分散在3个城市。坦桑尼亚新迁首都为多多马，政府仍在达累斯萨拉姆。玻利维亚法定首都是苏克雷，最高法院在此，议会、政府在行政首都是拉巴斯。沙特阿拉伯王国行政首都利雅得，外交首都吉达，宗教首都麦加。总之，国情不同，首都形态各异，随需而定、并无定规。

雄安新区与北京、天津仅100公里之隔，城际列车20分钟可达，同城化后完全可以成为北京的一部分。将来中央的部分行政机构，或全国人大和政协机构，文教医卫体育机构和国际总部机构也可分设于此。

“千年大计、国家大事”还可有另一种理解。中国五千年历史长河中，以黄河流域为主的北方地区一直是农耕经济的重心。自东晋“衣冠南渡”后，南方经济较快发展，宋、明、清时经济重心逐步南移，形成政治军事重心在北方、经济文化重心在南方的大格局。改革开放后，东南沿海经济先行，经济南北失衡更加明显。北京、天津、雄安三足鼎立，撑起京津冀一体化大局；京津冀经济雄起，与长三角、珠三角三足鼎立，撑起中国东部经济先行大局。与此同时，西部大开发、中部崛起、东北振兴，一带一路经济带（国内）、长江经济带，解决东重西轻的经济失衡格局。只有实现东西南北中经济全局平衡，中国才能夯实长治久安的经济基础。历史走到今天，不能回避这个课题。以大历史观、大经济观观之，设立雄安新区是“千年大计、国家大事” 这盘棋中的重要一子，但并非全部。

三、雄安新区的三大优势与三大制约

设立雄安新区有三大优势：

一是“核心”政治优势。这是最高决策，堪称国家“一号工程”。“集中力量办大事”的威力，将在设立雄安新区上再次迸发出来。凭目前国家的实力，投几万亿建一个新区当然不成问题。

二是紧贴京津，京津的科技文化教育医疗资源及人才智力高地向洼地流动的优势。从已经披露的新区户口政策（设居住证，不设户籍）公租房政策、教育、医疗、社会保障、生态环境及其与京津的便捷交通等，不仅可以分流北京的高中端人才，也可吸引全国的人才，如当年千万英才奔深圳一样。

三是开发度低、成本低，冀中平原一马平川，一张白纸、任意挥洒。

当然，千年不遇的机会、得“天”独厚的优势之中也有制约与隐忧。

建设雄安新区面临三大制约：

一是元明清以来此地为京畿重地，元代时设“保定路”，寓意“保卫大都，安定天下”。这里历来是等级森严附属京都的军政治地，而非自由交易的商贾兴隆之地。京畿文化本质上忠上安下的臣民文化，缺少锐意创新、商海博浪的人文传统，与深圳背后的粤港澳文化、上海的海派文化截然不同。改变这种人文传统需要体制机制的变革，更待前来创业的百万移民的输入。人文传统的革故鼎新是一个渐进的嬗变过程。

二是京津冀地区雾霾整体笼罩、白洋淀污染严重，生态治理非一朝一夕之功。整个冀中地区以至华北地区的天然水量在逐年下降，白洋淀蓄水量随季节变化而升降，能提供多少人口与产业用水仍需慎重评估，不可盲目乐观。雄安新区的发展同样面临水资源限制的瓶颈，需要作严格的、客观的环境评估，不能用政治决策代替科学论证。

三是面临世界反全球化逆流，不再能乘创建深圳特区、浦东新区时开放的顺风、宽松的国际环境。雄安新区的建设与东部沿海开放城市借助国际资本与双向开放的环境不同，外部对接不是重点，需主要靠内生动力的驱动，尤其是市场力量的推动，这正是雄安新区建设面临的新外部环境。

新华社披露了雄安新区七个方面的重点建设任务：一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能。四是提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板。五是构建快捷高效交通网，打造绿色交通体系。六是推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。七是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。

这七大任务中，“推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力”是关键，其成效如何决定其余六大任务的成败。深圳有粤港澳百年开放历史和香港国际自由港的近邻，有珠三角众多民营企业和蜂拥而至的外资和港澳台资，浦东新区有上海百年商埠的积淀，有长三角充满活力的众多民营企业，有源源而来的外来企业，这些雄安新区先天不足。

先天不足可以靠后天补养。从目前进展来看，已有30家在京央企在政令的推动下表态进驻雄安，今后的启动也主要靠政府的推动与调配。政府可以是新区建设的第一推动力，好似开车时踩一脚油门。不踩油门汽车发动不起来，但汽车发动起来后能不能持续前进要靠“引擎”的发力，不能总踩油门。靠央企的雄厚实力、中央政府的指令可以在较短的时间内完成基础设施和公共服务设施建设，形成一个“物质”新城。但这个新城区以后的持续运行主要靠自身的经营。能否成为一个充满活力、独具魅力的新城，取决于能否“推进体制机制改革，激发市场活力”。在这里，“天子脚下”、“京畿重地”既是优势也是制约。

这个“千年大计、国家大事”如何实施推进，需要思之又思、议而再议，且行且看、慎之又慎。蓝图已经绘就，行动纲领待出。期待雄安新区建设规划能集各界之智、各方之力，广开言路、开门编制，践行中央一再提倡的透明决策、民主决策、科学决策。

（本文作者王兴斌，中国经济网文化产业频道特约专家、国务院突出贡献专家津贴获得人、国家旅游局原规划专家）