中国城市经济学会副会长牛凤瑞：保护环境与城市化的辩证关系

牛凤瑞：各位女士，各位先生大家下午好，今天获得生态文明建设的标杆城市和企业表示祝贺！我是搞学术的，可能跟上午和下午的一些专家他们的思考问题的方式方法有区别。我们现在考虑问题，很多时候好像一直在做一些形而上的机械性的思考，这就影响我们未来的发展路径的选择。

所以，我今天的发言主要是从宏观层面、政策层面谈一些个人多年的积累，得出来的一些结论，有些具体的问题，我想应该是具体分析。比如说，我们城市的规划、设计、建设问题等等，以及环境保护的项目的规划设计问题等等。

那么，同样一个题目，环境保护与城市化的辩证关系。第一、我谈谈协调发展与环境保护的关系。这是我们人类社会一个永恒的主题。我们这么多年，做的是什么？而且今后我们还要思考这一重大的问题，地球生物圈内各种物种之间是相互依存，又各自依赖其适宜的外部环境，这其中任何一种物种的过度繁衍都将波及其他相关物种，打破既有的生态平衡。人类是生物圈的重要组成部分，其生存发展要以适宜的生态环境为条件，但是任何人类的生存和发展都要消耗一定的物质资源。并对生态环境产生相应的干扰和破坏。在一定的基础水平条件下，人类的群体越大，生活的水平越高，消耗的量越大，消耗的物质资源也越多，对生态环境的干扰和破坏也就越大。所以，协调发展与环境保护的关系是人类社会永恒的主题。但是，这一主题的核心问题就在于我们如何最大限度的提高不可再生资源的使用效率，和可再生资源的永续利用。实际上我们讨论半天，核心问题就在这儿。关键在于核心技术的进步，以及相应的生产生活方式的转变，特别是我们思想观念的转变。我想今天会议组织者把我们一批生态文明建设中涌现出来的标杆城市选出来，这也体现了我们环境保护关键在于科学技术的进步，科学技术进步的主要载体中坚力量就在于企业。这是一个逻辑关系。

要在几十年实现14亿人口的现代化，必须以巨大的资源消耗为前提。由此，不仅对世界资源环境产生重大影响，也将对国际政治、经济的格局产生重大影响。中国经济的发展不论快还是慢，都强烈影响世界的格局。环境保护是我国重要的国家战略，选择正确的环境保护战略，关系到我们环境保护战略的成败。我们现在存在严重的环境问题，我们采取什么措施？我想这是一个路径的选择问题。当前，我国发展面临的严峻的环境问题，我个人认为，这里既有自然的原因，发展阶段的原因，也有发展观念和发展方式的原因。既有国内的原因，也有外部的原因，自然原因是一个遵循的问题，你不可能改变。

我一直讲，说北京的空气污染，实际上很多时候是我们老天爷跟我们吵架。但是，当我们空气环境质量改善的时候，我们往往更多的强调是人类，实际上这还是一种简单的单向的思维。比如中国的资源禀赋决定了我们的消费结构，比如说能源，我们的资源禀赋决定了，煤的消费占极大的比重。同样，地形、地理、地貌、大气气候决定了空气、水环境的净化能力等等，这都是人还不能改变的问题。所以，过去我们叫人定胜天，现在我们要顺应自然。

发展阶段是一个历史的过程，我们只能坐等，而不可能跨越，或者超越。我一直坚持这个观点，我们还处在初级阶段，我们的重大工业还没有过去，只有发展理念，发展方式等人为的问题，才是转变、转型问题，而转变和转型又是必须在一定的基础上，以一定的条件为条件的阶段性的推进过程。所以，讲这个转变方式，实际上我们改革开放30年，我们一直在转变，建国以后60多年我们一直在转变。只是我们跟当时比还不大满意，还没有达到原来的预期，还有不足。但是，回过头来纵向看，看我们的转型就知道了。

全球化使生态环境问题成为重要的国际博弈课题，在当前人类对生态环境科学的问题认识还有诸多的未知。生态理论、标准、主导权、话语权仍然掌控在发达国家之手，发达国家与发展中国家面临的矛盾和利益诉求是不同的，要求我国必须从基本的国情出发，在维护国家根本利益与世界潮流之间寻求共同点。我没有讲哪个重要，哪个不重要，还是要寻求一个共同点。要求我国必须从我们的实际出发，而不是跟在发达国家屁股后头。我们喜欢将中外进行比较，我们跟谁比呢？跟发达国家比，从来不跟非洲国家比，不跟发展中国家比，比要跟先进的比，这没有什么问题，要发挥你的后发展优势，要学习先进经验，要少走弯路，这都是必要的。但是，生搬硬套，就不对了。在城市研究中，我一直觉得我们中国城市的发展标准，发展路径，喜欢跟国外比。比如北京是建设国际性的大都市，要跟国外比，有六个可比性：第一、规模的可比性。第二、行政辖区范围的可比性，有些城市辖区非常大，你就没有可比性。第三、功能产业结构的可比性，还有地理地貌、自然环境的可比性。比如有人把东京和北京比，比绿化面积，比生态环境，这有没有多大可比性，对方处于太平洋沿岸，降雨量一千多毫米，北京几百毫米，本来就没有可比性，没有可比性的东西，你拿来进行对比，比的结果是越比越信心不足，自我否定，自我矮化，你的自信心从何而来？所以，我们要选择适合国情的环境保护目标和质量标准，并且实施相应的政策和策略。我国虽然已经是世界第二大经济体，但是人均水平仍然排在世界第80位左右，这是一个基本的国情。世界老二，那是我们国际政治，经济交往的一个依据，但是国际政策恐怕不是考虑这个，80位没有这么一个水平。人均的能源消费量，我们的人均的基础设施存量只有发达国家的几分之一，比如人均的基础设施存量，仅仅相当于韩国和日本的19%，美国的百分之二十几，欧盟的31%，这就是我们的现实。支撑13亿人口现代化生活水平的基础原材料只能靠国内生产，国内供给，不可能搞进口。我国的城市化和工业化还没有完成，能源效率，资源效率持续提高，我们也提出这个目标，但是的总量还将上升，要达到拐点还需要一个较长的时期。我们能源消耗大概41标配，总量还会代上升，但是单位能耗的效率一直在提高。总量消耗的提高，环境压力就很难减下来。

一个企业停产、关闭不在于污染，或者污染的大小，而在于产品或者服务有无真正的社会需求。有真正的社会需求而无经济性的替代品，在这种情况下，我们只能是此处不生产彼处生产，这就叫产业转移。产业转移的背后是污染和排放的过程，这种转移的依据是此处生产的环境成本过高，不可承受，彼处生产环境成本可以承受，这就是依据。像首钢的搬迁，就表明了这一点，首钢搬到唐山了，还要生产，还要排放。但是，这里边如果企业转移，伴随着技术进步，资源效率的提高和排放的下降，这就是各得其所，皆大欢喜，这也是我们追求的。这是我讲的第一个问题，我们人类发展与环境保护的关系。

第二个问题，实现城市化利大于弊。我们仍处于一个城市化的加速时期，但是对城市化的谴责时时的充斥我们周围。城市化是实现现代化的必由之路，这一点好像没有什么疑问。但是，做什么样的城市，我们始终存在分歧。城市的本质就是人口和产业大规模的高度聚集，是以空间换时间，城市具有聚集效应因而具有更高的要素配置效应，如果它要素配置的效率不高，我们要城市干嘛？城市化进程的基本表现是农村人口向城市聚集，实现城市化的基本特征就是城市人口占总人口的绝大比重，城市成为社会的主体。所以，中国已经进入城市社会，就是这个意思。人口的发展多一半，进入城市了，城市化率50%。

工业化是城市化的动力，但是城市化的动力并非仅仅来源于工业化。这是我个人的思考。政治、军事、服务业等需求的发展，同样可以催生城市的发展，成为城市发展的动力。集中型的工业化是工业化的基本规律，依托于城市化的工业化、与城市化良性互动的工业化具有更低的社会成本。我们过去搞乡镇企业，现在总体都不搞了，为什么？根本原因是那种分散的工业化它不符合工业化的规律，成本太高，没有竞争力。

服务业的发展，我们强调，我们提高服务业的比重。服务业比重的提高，这是经济发展的总趋势。但是人口聚集的城市才能够为服务业的发展提供规模化的市场需求。我们服务业比重为什么上不去，城市化上不去，没有服务业的规模化需求，何来的服务业的比重。所以，依托于城市化的服务业才会有大的发展，这里面不是谁是谁非，是两者的相辅相成的关系。城市人口高度的聚集，使城市分工成为可能，社会深度分工和大规模的协作又是技术进步的前提，社会分工才能够有技术进步，专业化的生产，城市因而有更高的劳动生产率，有更多的社会财富和就业岗位。所以，我们要构建和谐社会，城市是主体。

城市不仅仅是人居中心、产业中心、知识创新中心、财富中心，而且是我们和谐社会的创建的主体。这样去认识，你才能够开拓你的思路。城市人口和产业的大规模的高度聚集，必然造成资源、能源大规模的集中消耗和三废的大规模的集中排放。大规模的集中排放，超过自然净化能力，必然造成污染。这是一个逻辑关系。但是三废大规模的集聚排放，又为资源的循环利用，和污染的规模化治理提供了有利的前提。我一直说，依托于城市的污染治理工作，更有效、更可持续，道理就在于此。

那么，同样城市人口和产业的大规模的高度聚集，为我们交通、教育、文化等各种公共设施的建设提供了一个规模化的需求。我在北京讲，北京拥挤，这种拥挤恰恰是我们完善公共服务交通体系的一个前提条件。这样你建设交通体系才有更高的效率，这是一个辩证关系。第二、提升了城市公共设施的使用效率。我有一个基本结论，享受同等生活水平，在城市消耗比在农村更节约，除非你想让农村人永远的穷下去。三废问题是我国社会经济发展的短板，三废问题在于农民的增收，农民增收在于农民数量的庞大，调整农业结构对于农民增收只起到一个短暂的、局部的促进作用，什么东西多，马上卖不出去。那么，要富裕农民，必须减少农民，而减少农民的根本途径就是城市化。改变大多数农村人口生产生活方式，这叫城市化。一个大多数人口生活在农村的大国要实现现代化这是不可想象的。所以，这个社会不可能富裕起来。没有农民大幅度的减少，就没有中国农业的规模化经营，也就不会有中国农业的现代化。所以，农业现代化和城市化是紧密的相联系的。

再到秀美山川，我们实现绿水蓝天，必须改变数以亿计的农民以土地为生的格局。退耕要与退人相结合，才是可持续的，实施政策扶持的经济性的、渐进的生态移民，以推进城市化的统筹安排，让大多数农民、牧民走出深山、高原、草原，进城务工经商，才会有生态平衡的自我恢复。异地务农，多数没有钱，咱们有成功的典型，但是最终他只是一个过渡阶段，还得走进城市。那么，过渡的忧虑，进城农民无活可干和农村居民闲置在家，熟视无睹，这两种现象政府部门他们关注点是不一样的，但是这恰恰反映了城乡二元结构思维。污染、占地、公共安全、高房价、高地价，这是城市病，但是一定程度上又是取得城市效益所必须支付的成本，满足合理的城市化用地，不会对我国的粮食安全构成任何威胁，而是提高土地集约利用的重要举措，城市化是更集约的用地，城市的地价、房价过高，当然会增加城市化的生活成本，降低城市活力，但是城市的高地价和高房价的背后是什么？是复杂的社会再分配关系，和代际承传关系，因为城市的高地价，会转为高房价，高地价、高房价背后是大规模的社会固定资产投资的积淀。我们这么去看待，我们才有调整的空间，才有调整的方向。减少污染，保护城市环境，治理城市病是人类始终的追求，但是过度的夸大城市病将会压缩调整城市资源配置的空间。

第三、我们城市发展，与环境保护究竟应该怎么去处理？那么保护环境这是我们改善民生，实现可持续发展所必须的。所以我们环境在决策中的权重越来越大。推进城市化也是我们现代化的必由之路，这两者都是我们所需要的，就是皆吾之所需，同时又存在着对等。所以，必须摒弃非此即彼的机械的思维定势，以对立统一的观点进行一种辩证的思考。 我归纳几个观点：第一、环境保护要进行成本和收益的综合评定。我们任何建设项目都有一个环评，环评就是要把环境成本和项目的收益进行比较。在经济、社会、政治、文化、生态文明五位一体的统筹中进行谋划。我一直讲，我们强调环境的重要性，增加决策的权重，但不是一票否决。它是五位一体的统筹、谋划。城市环境保护是重心，但是城市环境的质量不是向农村看齐，也绝不可能达到农村的环境质量。我们有一个文艺的说法，叫“乡愁”。实际上，农村的空气质量、环境质量可以是标准，可以作为我们追求的目标。但是，城市环境达到这个标准可能性是不大的。而是要在城市效率与环境质量保护成本之间做出权衡。把城市环境质量控制在人可以接受的范围内，而且这种权衡要因地因时因市因县制宜，既要从基本的国情社情出发，又要与时俱进，不同时代会出台不同的标准。环境质量、理念，往往掌握在发达国家之手，中国认识PM2.5，我们得感谢美国大使馆的领导，2012年之前有多少人知道PM2.5，现在风靡全国。

第二、农村工业化，农业城市化，小城镇发展战略，依然是城乡分隔的二元体。它将支付更高的分散城市化的成本，重点发展中小城镇和小城镇，源于过度的夸大大城市病，好像在中国抑制大城市的发展这个政策一直没有脱离政策的视野。30多年了，与国内外大城市率先发展的这种客观进程是相悖的，中国也好，国外也好，近半个世纪以来，大城市的率先发展，大城市的人口占城市总人口的比重持续提高，这是一个基本趋势。尽管我们对大城市病有很多的批评，批评容易，出路何在？要解决。大中小城市各有其存在的价值，功能互补，不能够相互替代。我一直坚持这个观点，大中小城市各有各自的分工、基本功能、优缺点。所以，我一直说，大城市有大城市病，中小城市有中小城市病，农村有农村病。反过来亦然，大城市有大城市的好处、优点，中小城市有中小城市的优点，农村有农村的优点。但是，我们现在喊的口号上，把大中小城市协调发展作为战略，恐怕没有任何意义。大中小城市协同发展这是理想目标，现在都是正确的，中国也正确，外国也正确，所以作为城市化发展战略，几乎没有现实意义。

第三、城市规模越大，资源配置效率越高，这是我跟很多人的分歧所在。在城市的扩张边际效益存在的情况下，城市人口的增长是不可逆的。北京、上海常住人口已经超过两千多万，现在成了我们严重的社会问题，这是事实。但是，五百万人口的城市增长空间，还有一千五百万人口以上的城市的人口增长空间，我们的政策是把五百万人口作为增长限制的边界了。依据何在？所以有些依据还缺乏一定的论证，有条件的中小城市成长为大城市，这里的大城市是一百万，我非常赞成，过去我写文章用这个标准，一百万人口以上才能称为大城市，一百万以下都是中小城市。有条件的大城市成长为特大城市，比如五百万人以上，五百万人口的有条件的成长为千万人口的城市，即使成长为千万人口的城市，跟上海和北京还差一个量级。所以，我个人一直认为，在中国城市化的进程中，我们形成千万人口以上的大城市恐怕具有必然性。

第四、人多地少国情决定了我国必然实施集中型心城市化战略。我个人觉得，所谓集住型的城市化应该有较高的城市化率，有人说60%不行，70%也不行，至少80%以上。所以80%以上，就是中国未来的农村人口还有3亿，80%的城市化率，农村人口还有3亿，就是美国现在的总人口，这就是中国。第二、大城市的率先发展，大城市的人口占城市人口的较高比重。第三个层次，若干个不同等级的、不同规模的都市利益区的形成与发展。

最后一个内涵，紧凑型的城市空间布局。所谓紧凑型的空间布局，就是在一定的空间范围内，我们布置更多的产业，容纳更多的人口。紧凑型的布局，当然有利于我们节约用地，提升我们城市运行的效率。我们政策一直在鼓励。但是，我下面说我的观点，紧凑型也将增加城市人均空间资源的稀缺性，人口密度越大，人均的空间资源越稀缺，对城市环境质量的保护的压力也越来越大。这是一个不争的逻辑关系。建设新城，组团式的城市布局，扩大城市绿化带，或者绿化面积，增加城市公共绿地等等，有利于城市的环境保护，提高环境的质量，但也将增加城市建设用地，增加城市交通和管线的里程，加大未来的城市运行成本。所以，这里边没有十全十美的事。

第六、不同的行业、产业、企业、资源、能源消耗的数量和效率不同。城市功能定位、调整产业空间布局是保护城市环境的重要举措，这个逻辑关系应该是这么回事，但是我们还要考虑一个问题，一个城市的发展，本质上是一个自然的历史的过程，城市的功能定位是人为主观判断的产物。我给地方做规划做了几十年，首先有一个城市定位，城市性的问题，是人为的产物。第二、要切合城市发展未来的客观趋势，违背城市发展的客观趋势的定位只能延缓城市的发展进程，而不能改变城市的发展方向。这个逻辑判断，我不知道在座的你们赞成不赞成，调整产业结构，产业空间布局的根本措施是通过税费、地价等经济杠杆改变企业经营的外部成本，要更多的通过经济手段，发挥市场配置资源的决定性作用。单纯的以行政措施，强制推行将支付极高的成本。这个我不再说的过于具体，因为什么？政府命令式的，工程式的企业搬迁，我个人一直认为成本太高。

总之，环境保护和城市化的关系错综复杂，13亿人口的现代化征途漫漫，怀着对自然规律和社会经济发展规律的敬畏之心进行系统化的辩证思考，做出统筹安排，我们才有光明的前途。我们不仅要强调遵循自然规律，还要对社会经济发展规律怀着敬畏之心来选择我们未来的城市化和环境保护的道路。我的发言到此为止，谢谢诸位！