水利工程公益性服务的边界界定

水利工程公益性服务的边界界定

——建立良性的水利工程公益性耗费补偿机制探讨之一

研究水利工程公益性耗费补偿机制问题，首先要界定水利工程的公益性服务的边界。水利工程公益性服务的边界应按其行为功能从如下四个方面来确定：

(1)提供公共服务，满足公众需求；

(2)不具有消费排他性；

(3)无法通过市场提供交易；

(4)无法使用市场供求关系的因素影响价格(或收费标准)。

水利工程往往不是为单一功能而建设，而是综合考虑防洪、排涝、挡潮、降渍以及灌溉、供水、发电、通航等多个除害和兴利目标。人们在社会经济生活中往往是通过其行为功能能不能直接计算增加倍和国民生产总值来区分其公益性行为和经营性行为的。为此，做水工程功能作用及产业类属图如下。

本文将英国经济学家、新西兰澳塔哥大学教授阿·费希尔的《安全与进步的冲突》作为产业分类理论依据。第二产业分类同时依据1987年国家统计局将第二产业分为：

(1)流通部门

(2)为生产和生活服务的部门

(3)为提高科学文化水平和居民素质服务的部门

(4)为社会公共需要服务的部门

由此可以看出，属第一、第二产业的兴利功能以及第三产业第三类的部分复式功能从理论上说是可以直接计算增加值和国民经济总值的，系经营性行为，是可以列为竞争性产业范畴的；而属第三产业第四类的除害功能和复式功能中受政府行为制约的行为功能则应届公益性行为，这些行为是无法直接计算增加值和国民经济总值的，这些行为只能客观地去计算受益范围内的公共减灾效益。

但是在现实的水利生活中，由于水利工程功能的综合性和受国家农业政策的制约，一些本届第一产业或第二产业的经营性行为被复式化，水利工程供水和水电无法按市场经济法则运行，如水利工程供水，从理论上应是商品水，而且《水利产业政策》又明确规定要“合理确定供水、水电及其他水利产品价格……在三年内逐步调整到位”。但是现实是一个什么状况呢?1997年我国国有水利工程供水平均水价为每立方米2.4分，成本为每立方米3.6分，供水实际收入仅为每立方米1.1分．供水成本回收率仅30.6%。其中工业供水收入为每立方米4.68分，其供水成本回收率为130%;生活供水收入为每立方米3.82分，供水成本回收率达到106%；农业灌溉用水每立方米1.O分，占成本回收率的27.7%。一些地方政府因天气变化出现一些旱象或雨涝，随时都可以从限制农业供(排)水价格和要求无偿供应农业灌溉用水(或排水)两个侧面制约水管单位，事后又往往以水利工程系国家投资(其实还有农民和社会集团修建为名，不去过问这些无偿或低偿供(排)水的消耗补偿问题。因此，使一些原本可以视为经营性的行为功能也只能纳入公益性行为功能中去了。由于水利工程功能行为复式化使对水利工程功能行为界定变得复杂起来。

在实际工作中，水利部门自身对属第三产业第二类功能行为往往认识不足，不少地方因为长期习惯于吃大锅饭、喝大锅水，而将其行为功能纳入第三产业第四类去管理，无形中也扩大需要财政负担的公益性耗费。由于水利工程功能的综合性、多重性，项目的类属在建设时就必须根据《水利产业政策》“由项目审批单位在项目建议书批复中明确”。其实这个明确不能简单地说这个项目是甲类的或乙类的，而“要根据效益情况来确定资本金比例”，“纯公益性项目要完全由政府投入(纯公益行为的水利工程是不多的——笔者)，并确定运行管理费来源”。因此，可以认为要解决水利工程公益性耗费补偿问题首当其冲的是要由各个水利工程项目审批单位对已建的、在建的和今后将批准的水利工程项目中公益性和经营性行为功能的比例作出评价和认定，不但要明确投资的比例，还应明确水利工程运行管理成本核算中混合成本分割比例以及有关公益性功能行为运行管理费支付的渠道(即耗费补偿渠道)。另外，在实际运行中，如发生新的政府行为干预还应按实际情况对当年发生的耗费，在功能性分配比例上作出新的调整。