准公益性水利工程的特性分析

长期以来，我国在水利工程管理方面积淀了一些深层次矛盾和问题，问题存在的根本原因涉及多个方面，但是水利工程管理体制问题是重要原因，具体表现在经营性与公益性水利工程资产界定不清，投资主体不明，管理体制不顺等方面。其中，又以准公益性水利工程管理问题最为突出。

因此，需要改革准公益性水利工程建设管理体制，使其走向良性发展的道路。笔者从水利资产特性、水利工程特性以及水利工程产品（服务）特性三个方面着手，对准公益性水利工程的特性进行分析与研究。

一、水利资产特性分析

水利资产是指采取多种人工措施，在对水资源进行控制、调节、治理、开发、管理和保护过程中建成的、能满足人类生产生活需要的水利设施所形成的资产。由于投资规模、建设周期、受益面的不同，水利资产表现出层次性和多样化的特点。根据受益特性不同，我们可以把水利资产分为公益性水利资产、非公益性水利资产、准公益性水利资产三大类别。其中，准公益性水利资产是指介于非公益性与公益性之间的水利资产，兼有两类资产的属性。现实中，常常是指那些能为其产权所有者带来直接经济效益又能同时为众多人提供无偿服务的水利资产。

准公益性水利资产具有以下特性：

１．产权的可分性和竞争性

准公益性水利资产的产权可以在投资者间分散享有或由投资集团、组织独立享有，具有排他性。但由于这种资产具有明显而直接的经济效益，能为产权拥有者带来经济利益，社会资金也会有一部分自主参与利益及产权的竞争，从而使得准公益性水利资产的产权具有可变性、分享性和竞争性，也就促使准公益性水利资产的产权制度不断重组、改革与变迁，这正是准公益性水利资产产权制度改革的理论依据所在。

２．效益享受的排他性

准公益性水利资产的效益可以通过产权成本对他人收费或者产权所有的形式把某些不付款者排除在外。与公益性水利资产不同的是，准公益性水利资产还具有广泛的外在效益和利益，而这种效益一般是指社会效益和生态效益，类似于公益性水利资产的外在利益广泛的属性，因而称之为准公益性水利资产。

３．消费的公共性或准公共性与效益的间接性

准公益性水利工程作为水利资产，所创造的产品或服务是整个国民经济各部门经济活动的共同需要，具有联合消费、共同受益的特征。水利资产消费或服务的公共性或准公共性，带来了经济效益的间接性。

４．准公益性水利工程建设投资特性

准公益性水利工程作为各种水利产品的提供者，其需要的一次资金投放量大，且建设和回报周期长；作为基本公共基础设施的准公益性水利工程建设能够通过乘数效应扩大内需，推动ＧＤＰ的增长；通过准公益性水利工程设施投资，发挥结构效应，能缓解国民经济“瓶颈”制约，有效地遏制了经济增长中的负效应；准公益性水利工程投资产生的外部附加效应会涉及到各地区、各部门、各企业以及团体和个人之间的利益关系；在整个国民经济体系中，准公益性水利资产处于生产流程的“上游”，这构成了准公益性水利工程基础性特征的核心特征。

二、工程特性分析

水的流动性以及水利作为关系到国计民生的基础命脉赋予了准公益性水利工程广泛的内涵和特殊性质：兼顾经济效益和社会效益，涉及多种功能，具有生产的多维性，是多种目标和用途的混合。分析准公益性水利工程的工程特性，要先界定水利工程公益性服务的边界。

１．水利工程公益性服务的边界界定

水利工程公益性服务的边界应按其行为功能从如下四个方面来确定：提供公共服务，满足公众需求；不具有消费排他性和收益独享性；无法通过市场提供交易；无法使用市场供求关系的因素影响价格（或收费标准）。水利工程不是为单一功能而建设，而是综合考虑多个除害兴利目标。人们在社会经济生活中往往是通过其行为能不能直接计算增加值和国民生产总值来区分其公益性行为和经营性行为的。水利工程功能作用及产业类属见图１。根据英国经济学家、新西兰澳塔哥大学教授阿·费希尔的《安全与进步的冲突》一书中产业分类理论，以及１９８７年国家统计局产业分类，可以将第三产业分为：流通部门，为生产和生活服务的部门，为提高科学文化水平和居民素质服务的部门，为社会公共需要服务的部门。可以看出属第二、第三产业第二类的兴利功能从理论上说是可以直接计算增加值和国民经济总值的，系经营性行为，是可以列为竞争性产业范畴的；而属第三产业第四类的除害功能受政府行为制约，为公益性行为，无法直接计算增加值和国民经济总值，只能客观地去计算受益范围内的公共减灾效益。 但由于水利工程功能的综合性和国家农业政策的制约，一些第一产业或第二产业的经营性行为被复式化，水利工程供水和水电无法按市场经济法则运行。一些原本可以视为经营性的行为功能也只能纳入公益性行为功能中，这使得对水利工程功能行为的界定变得复杂起来。

２．准公益性水利工程性质界定——准公共产品

准公益性水利工程是以社会服务或管理功能为主，兼有经济效益或经济功能，同时又兼有社会效益的水利工程，如以防洪、灌溉为主兼有发电等经济功能的水利工程。通过以上对准公益性水利资产的分析，从社会经济活动主体对准公益性水利工程设施的消费行为来看，按其使用或受益的排他性和非独占性的“度”，准公益性水利工程是一种准公共产品，是社会公益性和商品经济性相结合的产物。其理由如下：准公益性水利工程所提供的服务并不完全是纯公共性的，不应像国防那样完全免费、平等地向全体国民提供，如其提供的电力，由于电网建设或发电量有限不能同时向数个用户提供服务。 社会经济活动主体对准公益性水利工程某些产品的消费虽然具有非独占性和非排他性，构成其公共服务的某些特征，但是这些特征只在一定限度内（时间、地区）才有效，当需求超过一定程度时，会对水利工程、甚至水资源产生破坏性影响，使其丧失可持续发展的能力。准公益性水利工程的供给产生巨大的外部效益，体现了其公共产品性质的另一面。但在经济体制转变过程中，特别是在我国准公益性水利建设资金严重短缺的困境中，本着受益者共同负担的原则，外部效益内部化的要求越来越强烈，价格介入信号由无到有，由弱变强，一些准公益性水利工程的建设正逐步走向市场化。

准公益性水利工程既提供公益性产品，又提供盈利性的私人产品，反映在建设和运营上也同样具有公共产品和私人产品两方面的特征。因此必须理顺投资体制，融通资金渠道，寻求既体现水利工程的盈利性，又实现社会公益性的结合点——即区分政府和企业行为，在水利主管部门与生产要素投入者之间引入市场竞争机制，在准公益性水利工程建设参与者实现公共利益服务的同时，尊重其作为一个独立的经济活动主体按照市场经济规律从事经营活动的权利。

三、产品（服务）特性分析

从水利工程产品（服务）的角度对准公益性水利工程进行分析，可以得出准公益性水利工程具有多重目标、双重运行机制、开发的统一性和先前性、关联性、参与消费过程、自然垄断性和不可移动性、稀缺性和价格刚性的特性。

１．多重目标

准公益性水利工程不能仅以盈利性为建设、经营目的，而是必须承担多层目标，主要有公益性目标、扶贫目标和盈利性目标：如洪涝灾害、干旱缺水、水生态恶化会直接影响到国家的经济建设和社会进步，因此，准公益性水利工程必须承担起防洪、排涝、水土保持和生态环境保护等社会公益性功能；在某些地区，准公益性水利工程对生产具有基础作用，它必须承担起扶贫功能，向落后地区提供廉价的水利产品和电力，以促进相关地区的社会经济发展。当然，这并不意味着工程管理者直接承担此种扶贫任务；准公益性水利工程衍生出许多私人产品，如电力、水产养殖、旅游等，可以直接为企业赢利。

２．双重运行机制

准公益性水利工程产品的混合性和目标的多重性，决定了其运行机制必然是多样化的，既有市场机制，又存在行政管理机制：准公益性水利工程中的私人产品部分应尽量通过市场竞争机制实现资源利用、生产和服务的最优配置，以满足社会及个体需求并实现赢利性目标；而公共产品和扶贫产品的生产和使用应当由政府通过行政手段直接管理，以保障社会公共利益和扶贫目标的实现。而不应要求企业以赢利性产品的赢利对公益性产品的生产进行补贴。

市场机制应当在准公益性水利工程建设中发挥资源配置的基础性作用，同时加快价格体制和产权制度的改革。在市场供给严重不足的情况下，社会经济的发展对准公益性水利工程巨大的需求，客观上要求政府介入准公益性水利工程的配置与供给。因此，政府介入准公益性水利工程的供给是由准公益性水利工程的经济特性决定的。

３．开发的统一性和先行性

开发的统一性是指准公益性水利工程作为基础设施和基础产业，其开发的规模和速度必须与其他基础设施部门如能源、交通、通信等的开发同步，保持基础设施产业各部门各系统之间的统一与协调发展。准公益性水利工程的先行性体现在四个方面：一是建设的超前性，应把短期资源分配与长远战略结合起来；二是其自身作为产品的同时又为其他生产部门提供赖以生产的基础性产品和服务；三是所提供的产品或服务是其他部门生产和再生产必需的投入品；四是产品价格构成了其他部门产品或服务成本的组成部分，具有一定的“牵一发而动全身”的效应。

４．关联性和参与消费过程

由于准公益性水利工程的先行性使其具备了“上游”产品的属性。准公益性水利工程所提供的产品、服务以及价格的变化必然会对其他部门造成关联影响，产生连锁反应。它的多种功能以及水的流动性使得其成为多项基础设施的载体，为各资源在区域间实现全社会范围内的优化配置提供了有力保障。投资准公益性水利工程，通过产业关联可促进机械、建材等直接生产部门的发展，国民经济发展速度就有可能加快。准公益性水利工程不仅执行生产职能，而且还进入消费过程。例如准公益性水利工程中的航运在生产领域中的效果是商品场所的变更和位移，但对于旅游者而言则进入了消费过程。

５．自然垄断性和不可移动性

准公益性水利工程的性质特点决定工程建设一次资金投放量大，工程建设和回报周期长，建设过程中所涉及的各种水利、建筑技术专业性强、科技含量高，不是非专业性企业可以随意介入的，行业壁垒较高。由于准公益性水利工程的自然垄断性和专业技术特征，固定成本有较大的沉淀性，其生产部门在产品结构和行业结构上难以较快地转变，具有场所固定性，客观上不能实现物质资本的转产与流动，既不能进口、出口，也不能在地区之间调剂余缺，其服务价格在不同程度上受到政府的控制。

６．稀缺性

作为战略性的经济资源，水资源是稀缺的资源，而洪涝灾害、干旱缺水、水生态恶化直接影响到国家的经济建设和社会进步。即使准公益性水利工程所衍生的其他产品目前也不能完全满足经济发展的需要，并且由于水利工程建设涉及大量的资金、技术问题以及我国国情的限制，任何一个准公益性水利工程的供给和承受能力都很有限，水利工程建设是不可能完全解决上述问题的。水利产品的稀缺性仍将继续存在。

７．价格刚性

准公益性水利工程所提供的水利产品中有一部分是作为一种生产和生活必需品，受价格影响的弹性较小，需求量不会因为价格变动而发生显著变化，如工业用水、灌溉用水、生活用水等。部分水利产品又是一种技术产品，成本相对固定，在价格上就表现为一定程度的刚性。另外，在农业用水方面，尤其在一些贫困地区，水利工程的扶贫作用使得在水产品的价格制定上还必须考虑到当地农民的承受能力。