牛凤瑞：城市化建设与环境保护

中国城市经济学会副会长、北京市十一、十二五规划发展顾问 牛凤瑞

牛凤瑞：女士们、先生们，首先对首批创建生态文明典范城市表示祝贺。

今天讲城市化建设与环境保护问题，分三个，第一讲讲我国城市化的再认识，第二讲讲我国资源和环境问题再思考，第三讲讲城市环境保护的再梳理。

第一个问题就是我们如何认识中国城市化，尽管中央文件我们在具体分析上会出现问题，我觉得我们在总体战略层面上对城市化的认识还有很多的局限性。所以有必要对城市化，为什么必须搞城市化有一个更加理性的认识。这样我们才能做到大道理管中道理，中道理管小道理。

第一，社会主义初级阶段的主要矛盾与城市化，我们现在要搞社会主义，我们还处在社会主义初级阶段，我们主要矛盾是生产力落后。城市化能够提高我们的资源配置效率，这是要害。所以我们平时讲中国要搞现代化建设，要实现低成本的现代化，只有走城市化之路，没有其他路可走。一个大国的大都市人口生活在农村的现代化不可想象，这是我们的一级所在。

第二，当前的稳增长、调结构与城市化，我们现在处在一个增长有人说进入新常态，也可以这样讲。过去我们10%左右的GDP的自己我们一直觉得是过热，7%又认为过冷了，实际上在逻辑上，理论上都是说不清的。比如说我们2001年的时候10%的增长率，我们增量不到一万亿，去年我们是7.7%的增速，我们的增长是四万亿，一万亿不到的增量是叫过热，四万亿的增量我们叫过冷，逻辑上说得通吗？大家想想是不是这回事。所以我们现在稳增长、调结构，调结构就要扩大内需，城市化就是中国第一内需。中国要搞城市建设，我们这是名副其实的国内市场需求。我们每年的城市居民面积扩展1500-2000平方公里，一个平方公里的投资是多少？十亿到20亿，再加上地上建筑几十亿到一百亿，这下来是多少？大家算算就知道了，这就是需求。我们看不到这点，我们一直喊了二十年，我们要着力发展服务业，走轻型的产业化结构。服务业的发展前提是什么，他得有规模化的需求。城市人口聚集才有服务业务的规模化需求。我们没有城市化的支撑，你服务业喊怎么发展那是一句空话。

第三，我们要破解三农难点，三农最大的难点是农民增收，农民增收为什么难？原因是农民的人口数量过于庞大，我一直讲这个事，理论来讲一个社会大多数人搞饭吃，这个社会永远富裕不起来。为什么？农业是国民经济的基础，但是农业不具有物质财富的代替积累功能。最好是当年生产，当年消费，我们存几年可以，存几代人不可以，我们能继承就是秦始皇兵马俑，秦代的粮食继承不了的。

现在我们要解决三农的问题，三农根本问题就是农民数量的庞大，解决三农问题根本的路径就减少农民，减少农民根本途径就是搞城市化。我们现在往往忘了这一点，有些人似乎是为农民的根本利益所想。提出土地是农民的命根子，不许打农民土地主意，留下的农民才有农业的规模化经营，走出的农民，进城的农民才有更广阔的发展空间，这是逻辑关系。

第四，我们的良性社会建设与城市化，我们讲的资源与环境问题，中国的环境问题、生态问题越来越严重。什么原因？从自然资源来讲人多地少，开发力比较长，土地承载力度比较大。我们要改变多数人以土地为生的局面，8亿人过去讲脸朝黄土背朝天，农耕，所以他的生存主要是依靠土地的植被来生存，他对土地植被的索取强度非常大。后来有退耕还林，解决初步问题，解决不了根本问题。退耕与退人结合起来才是可持续的。

我们要解决生态地区过度的人口的承载怎么办？搞城市化进程，减少这些地区的人口承载和人口密度。现在讲节能减排，讲资源再生也好，讲循环经济也好，都要以城市为依托，才有出路。

我们分析目前几个城市化时髦的口号，过去我曾经做过一些汇总，在这里我举几个口号。城市化速度不是越快越好，城市化率不是越高越好，城市的规模不是越大越好，城市化不是消灭农村，城市化土地的城市化。城市化不等于房地产化，城市化不等于建设投资，城市化要向质量转型等等，这些口号大家听听有道理吗，表面有道理，所以我说有些是无的放矢，有的是误导。

城市化速度不是越快越好，难道是越慢越好吗。中国十几年来城市化速度的确是比较快，我们看一个长周期，速度是快了还是慢了？我们的非农产业率已经达到90%，非农就业率已经超过2/3，城市化率统计才仅仅53%。这还不包括刚才有人说的我们那些农民工兄弟没有城市户口，如果把这一部分人做一个准城市人口，我们城市化率远远不够，怎么解释？我们是快了还是慢了，城市化率是高了还是低了。讲城市化不是越高越好，也不是越低越好。现在的城市化率主要矛盾和问题是高还是低？我们还有几个百分点的增长空间，就喊不是越高越好，什么意思？城市规模不是也大越好，难道是越小越好，还是小城镇大战略？小城镇能够承担起中国的城镇化的主体重任吗？我今天讲城市化问题，为什么不讲城市化，我们主流观点讲城镇化，无非强调小城镇的重要作用，我讲城市化不否定小城镇的重要作用，但是小城镇有小城镇病，大城市有大城市病，农村有农村病，大中小城市各自有存在的意义，他们的功能不可能相互替代。而且城市的本身他的发展、成长就是一个自然历史过程。我们的规划，我们的政策以各种客户规律相一致才能够起到四两拨千斤的作用。否则也只能加速这个进程，是不是这回事？

再看看下面一些观点，比如说城市化不等于土地的城市化，城市化过程中如果没有土地的城市化作为支撑，我们城市建到哪去啊，建到月球上，可能吗？城市化不等于房地产化，没有人说过这个话，城市本身我们的物理直观的感觉是各种房屋建筑物的排列组合，这些房屋建筑物怎么来的？不是人工盖的吗？不是一砖一瓦垒起来的吗。我们对城市化的思考我个人觉得现在还停留在农业社会，还停留在逆城市化的层次上。

第二个问题我谈谈我国的资源和环境问题的再思考，我多年思考这个问题，特别是随着经济社会发展，中国人民生活水平提高，我们的资源环境面临严峻挑战。我把我国的资源和环境问题思考归纳八个方面，第一任何人类生存都要一定的物质消耗和相应的排放为前提。你想日子过的更好，就得消费，就要排放，生活水平越高，排放就越多，这种排放数量与社会生产力和社会水平提高是一种正向关系。这是中国人现在的人均能耗仅仅相当于美国的几分之一。排放可以视为生活水平提高的前提，污染可以视为发展必须支付的成本，治理污染就是把污染控制在可以接受的限度内，本身是求得发展和环境空间容量这种平衡。第二我国环境的污染加剧有自然历史的原因，也有人为体制上原因。其中自然地理和人际关系原因是顺应适应因势利导的问题。发展阶段的原因是缩短过程，减少成本的过程，人为体制原因才是调整改革转变和创新的问题。

第三我国人口基数大，整体发展水平低，未来努力提高资源配置效率，降低污染成本，但是消耗总量仍将难以降下来，恐怕今后一段时期还有一个提高和增长。我国的治污和环境保护任重而道远，面临着多难的选择，而且还要长期坚持不懈，短期内是不可能解决的。

第四治理污染关系人们健康，必须高度重视，提高他在哲学中的权重。治理污染又不能一票否决，在总体布局中统筹安排。治理污染的目标和标准也不是越高越好，过高过急的目标和标准，虽然占据高地，形成治污的压力，脱离实际，成本高昂，成功概率小。李克强总理提到做不到的不要写，我再加一句做不到的更不要说，说多了没好处，对政府官员的威望和政府的凝聚力没有好处。

第五我国不乏治污的自觉，缺少自信，自信就是评估以往治污的得失，而不是全盘否定过去，就是相信人类能够解决发展中的环境和污染问题，能够解决资源问题。中国资源和环境污染问题要靠自己努力解决，也能够得到治理。看看我们这些典型，没有理由我们感到不乐观。

第六我国是大国，各地差异大，污染是个因素综合作用结果。污染，治污必须因地制宜，因条件制宜，注重实效。治污的态度要积极，治污的中心任务是节能减排，用高效的设备、装备、工艺提高提升和改造我们的产业。而支撑节能减排的基础是科技进步，科技进步的技术在教育，在研发。教育研发的原动力在扩大投入和相应的体制机制的改革。

第七，我们产业转移被视为很多城市治污的首选。但是三高产业应否被关闭，不取决于他有污染或者是污染大小。而是取决一些产品有真实的社会需求，有真实的社会需求，这个产业是此处不生产，彼处生产，就是产业的转移。产业转移降低了污染的外部环境成本，促成新的地域分工形成。如果伴随技术进步，技术改造，或者伴随着我们的节能减排这当然是好事，皆大欢喜的事。最近我们京津冀一体化炒的非常热，北京市要迁出多少个三高企业，河北说了污染企业河北也不要，这就是利益的博弈，区域的博弈。他的平衡点在哪，而不是你说你的，我说我的。如果我们进入转出力输入费用，你那里不生产，不合算，要输入这种产品，要加运输成本，这里是不是核算。最后治理污染，环境保护关系到每一个人的切身利益，但是不同的阶层、群体、个体对于治污和环境保护有不同的利益诉求。一个阶层在不同时期和不同阶段对环境诉求也不是一致。大家想想北京还存在这个问题，垃圾处理厂凭什么建在我那，为什么不建到他那。这些利益关系我们要正确处理，构建法制和体制体系，关键结点就是协调相关利益关系，这是我们应该关注的焦点。

我下边讲讲城市环境保护的再梳理，我们在座都是城市领导，刚才大家也看了我们今天这些首批的生态模范城市他们都叫城市或者都叫区，都是有一个概念，我们讲的这些城市都是建制市，是行政区划的概念，建制市不等于城市，城市是跟农村相对应的概念。我下面讲的是纯粹的城市，严格意义那个城市的概念，而不是讲的建制市，行政区划这个概念。

城市的污染它的根源何在？任何人要吃喝拉撒睡，都有排放，都有消费，城市是人口和非农产业这种高度大规模聚集的社会形态。人口和产业高度大规模聚集必然要造成资源和能源集中消耗，集中大规模的排放，就很容易超过自然的进化能够造成污染。所以说城市污染要想取得城市化的效益，规模效益和聚集性效益，要正确看待城市的污染。过去我们一直在讲城市病，什么叫做城市病，我这里的概念就是污染容易，占地，公共安全，高房价，高低价，是不是就是城市病的基本表现？是。大家想信这些城市病在不同城市发展阶段、不同资源禀赋的时候表现的方式是一样的吗？不一样。小城市有小城市病，农村有农村病，大城市有大城市病，我们很多口号讲是大城市病。为什么大城市病，大家还愿意来，大城市还在发展呢。逻辑上说不通。这个根源怎么看？我们现在说城市是产业的东西，城市能耗的中心，城市也是环境保护的重心，逻辑上就是这么一个逻辑。城市主要消耗，人主要是在城市，产业主要是在城市，所以城市是环境保护中心，也是节能减排中心。我们现在资源环境核心问题是节能减排问题，不是其他的概念，我一直在讲这个问题。现在比如讲气侯变化，我说气侯变化的本质你说他是经济问题不如说他是政治问题。气侯变化根本本质是人造成的吗，我们人有这个本事，今天能把地球弄热了，明天可以把地球弄冷了。地球本身的变化人类能说的清吗？你可以说进步达到这个水平了吗？没有。还是国际政治的问题，国家之间的利益博弈问题

所以我们现在讲节能减排，节能减排是今天需要，明天需要，恐怕只要人类发展，过去我们也讲节能减排，经济学讲投入产出，较小的投入，较小的消耗取得更高的效率，这也是节能减排。所以我们国家虽然资源环境的核心是节能减排，节能减排的基础在科技进步，而城市是我们科技进步的东西，过去讲城市是人口中心，产业中心，物质财富创造的中心，物质财富的积累中心，科技进步的中心。他是环境保护的重心。城市环境保护的基本原则是什么？我们讲投入产出，这里作为一个整体的时候，城市环保基本原则是统筹兼顾，逻辑起点是要讲条件。因为作为发展中的城市，社会主义初级阶段的城市我们需要干的太多了。环保是民生，环保是可持续，但是环保不等于民生的全部。

我们在座市长、区长也好，你们的财政支出是不是都感觉到好象钱都不够用。这是一种正常现象，社会主义初级阶段我们需要干的事情太多了，福利，老百姓的期望高，大家都要干，都要上，就有一个统筹兼顾，经济要发展，社会要进步，文化产业也要大繁荣。我们说生态文明要建设，怎么办？统筹兼顾，还是科学发展观的第四句话。

接着要讲条件，没有条件就干不出什么事，说白了就是要有钱，搞环境治理没钱是干不成的，你转移企业，减少了污染，那么同时也减少了你的财政收入，这是一个逻辑关系。所以要讲条件，要讲投入产出。

作为城市环境保护的体系建设，我前面讲核心是一个利益关系体，一个调整问题，城市的这种人与人的高密度的聚集，人与人的零距离接触，他对每一个人的行为都有更强烈的外部性，这个时候调整利益关系尤为重要。再进一步说，我们城市化进程也就是我们的社会在转型，社会转型时期就是社会利益矛盾的多发期、高发期。看看我们的城市拆迁，城市周边的整地，以及我们现在的环境建设等等存在着各种错综复杂的利益矛盾和冲突。这些问题怎么去解决呢？不是说谁占领道德高低，谁就正确，我个人觉得我们作为共产党执政60年，很多都是从完成从革命党到执政党。有人说我代表谁的利益，不对，执政党是代表全民的利益。不是制定一个政策保护谁谁的利益，那不对。至少不完整，大家想想是不是这回事。

我就讲到此，如果有不同的意见大家可以讨论，我欢迎大家的批评，谢谢诸位。