辜胜阻：民资“接力”新型城镇化建设

2014年中央和地方预算草案提出，推广运用政府与社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。如何引导民间资本参与基础设施建设？民间资本如何在PPP模式中盈利？如何降低并规避基础设施建设的风险？这些问题不仅事关新型城镇化建设的成败，也将影响国企改革、地方债务风险等众多矛盾的解决。全国人大常委、人大财经委副主任委员、民建中央副主席辜胜阻教授近日在接受中国证券报记者专访时表示，激发民间资本积极性需打破国有资本垄断，建议建立民企进入援助机制。同时，企业本身需加强技术创新与管理创新，全面提升民营企业核心竞争力。

民资可多维度参与基建

中国证券报：推广运用PPP模式对于化解政府性债务问题有什么帮助？

辜胜阻：造成地方政府性债务过快增长的主要原因是其财力与事权不对等，地方政府承担了大部分支出责任，地方财政吃紧，需通过负债融资完成支出责任；我国对地方政府官员的考核机制不合理，存在单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，导致地方官员短视行为，一些地方政府存在过度负债、盲目投资的冲动。

遏制地方政府性债务过快增长的势头，规范地方政府债务管理，一方面，需理顺中央政府和地方政府的关系，建立事权和支出责任相适应的制度；另一方面，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务。民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使是公共品领域，也要创新方式，提高民间资本的参与程度。推广运用PPP模式能打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，缓解地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力，从而降低地方政府的债务融资需求。对于已有的基础设施，通过PPP方式吸收民间资本，可以盘活基础设施存量资产，既为基础设施建设筹集了资金，缓解了政府的资金压力，也可以借此把错装在政府身上的手还给市场，提升原有公共设施的运营效率。

中国证券报：在PPP模式下，民间资本可首先从哪些领域进入基础设施建设？

辜胜阻：从国际经验看，城镇化进程中的投资都经历了从政府投资到私人投资、再到目前被广泛采用的PPP模式。参考国内外经验，PPP模式现在主要运用于供电、供水、废物处理等公共事业，公路隧道等交通运输项目，医院、学校、监狱等社会性基础设施以及通讯网络等其他专业性服务。

研究表明，到2020年，仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设，包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等的资金需求大约就有16万亿元。在我国快速的城镇化背景下，PPP模式为民间资本提供了巨大的商机。城市基础设施根据不同的属性，可以分为经营性和非经营性两大类。非经营性基础设施也被称为“纯公共品”，如城市道路、公园广场等，大多不产生直接的财务收益，一般由政府投资；经营性基础设施也被称为“准公共产品”，能够通过收费实现财务收入，可以采取引入私营部门参与投资的PPP模式。城镇化进程中所需的产品大都具有准公共品的性质，无论是政府投资或是私人投资提供，都存在严重不足或缺陷。实践证明，较为理想的模式是公共私营合作。

应建立民企进入援助机制

中国证券报：让民间资本真正进入垄断行业和特许经营领域，民间资本应如何打破国有资本的行业垄断？在政策方面应给予哪些支持？

辜胜阻：从2005年“非公经济36条”到2010年民间投资“新36条”，再到目前多个部委出台配套实施细则，“鼓励和引导民间资本进入垄断行业”已经成为共识，但目前民间资本进入垄断行业的状况依然不太理想。许多领域仍然是国有资本一股独大。

当前，让民间资本真正进入垄断行业和特许经营领域，要从两方面入手。一方面，要从外力上推动，大力优化市场准入机制，强力深化垄断行业改革，建立民企进入援助机制，打破民资进入垄断行业的“玻璃门”和“弹簧门”等体制性障碍。第一，进一步推进国有经济布局的战略调整，构建国资退出机制，加快国企非主业资产的剥离重组，通过引入竞争机制、资本多元化改造、可竞争性环节分离，加快重点垄断行业的开放；第二，优化市场准入的审批机制，规范民间投资审批程序，打破民资准入的“玻璃门”障碍；第三，建立民企进入的援助机制，在投资待遇同等化基础上加强政策扶持，清除民企市场准入的“弹簧门”障碍；第四，进一步完善国务院“新36条”的配套执行措施和考核机制，切实提高政策执行力。另一方面，要强化民间资本自身竞争力，创新民资进入方式。首先，要加强企业技术创新与管理创新，全面提升民营企业核心竞争力；其次，要参与创新民资进入的方式，形成政府与民间力量共同投资的新格局，引导民企与国企在竞合关系中共生共荣，构建国企与民企、政府与企业的合作机制。

中国证券报：与一般项目投资相比，基础设施建设公益性较强。应如何保证民间资本投资基建的回报率？

辜胜阻：民间资本与市场经济存在天然联系，投资比较理性，客观上会加速相关投资建设进程和提高投资效率，同时也能够大大缓解政府因投入能力有限而制约城镇化发展的“瓶颈”约束。资本逐利的本性要求PPP项目必须确保民间资本的投资回报率，让民间资本“有利可图”。

根据世界银行的调查，在现有PPP项目中，私营部门收入的39%来自政府协议支付，34%来自用户的付费，23%来自包括税收优惠在内的各种类型的政府补贴。对于无法实现预期盈利的，要通过政府贴息、建立补偿基金、税收减免、提供土地资源补偿、控制审批竞争性项目等多种途径，完善多渠道投入回报补偿机制，使投资者获得合理投资回报。除了经济利益，要根据建设内容的特殊性尽可能地给予企业社会价值和社会责任形象等社会效益。

在PPP项目的实际操作中，已存在三种投资回报模式，即“自负盈亏式投资回报模式”、“固定比率式投资回报模式”、“弹性比率式投资回报模式”。其中，政府对PPP项目进行固定比率扶持是政府和企业纳什均衡的结果。但政府对所扶持的项目应该慎重、谨慎，政府扶持的目的是为这类项目吸引大量的私人投资并促进项目的成功。

中国证券报：基础设施建设前期资金投入较大，可采取哪些措施降低民间资本的投资风险？

辜胜阻：在PPP的管理模式中，伙伴关系、风险分担和利益共享是三个关键因素。风险的分担和管理是PPP模式成功的关键。降低项目风险，最重要的是建立PPP项目风险分担机制和框架。PPP项目普遍建设和经营时间长，投资数额大，项目相关利益单位复杂，风险因素较多，其风险的管理要建立在项目性质、产权结构、风险控制能力、风险损失与收益分配等基础上。

降低民间资本投资的风险具体可从以下方面入手。第一，参与PPP项目的私营企业自身要有一定的实力。与一般项目相比，PPP项目的风险存在多元性。不同性质和不同阶段的PPP项目风险不尽相同；多方参与的PPP项目存在更多协作风险；项目运行期较长，外部环境变化导致的不确定性风险也不容忽视。因此，为了保证PPP项目的顺利实施，政府应选择具有一定经济实力和风险抵抗能力的私营企业进行合作。第二，完善基础设施建设的投融资机制。要拓宽企业融资渠道，利用新型金融工具，将资金来源延伸至证券市场和债券市场。通过推进基础设施资产证券化，为大型项目提供资金融通，通过分享固定资产稳定收益来实现融资目的，提高企业融资能力和风险防御水平。第三，完善相关制度设计，规范执行程序。要根据PPP项目风险分担的能力和损失原则，在项目风险识别的基础上建立合作双方风险分担机制。第四，对于陷入困境的项目，应建立重新谈判或回购的协商机制，以实现PPP项目的顺利移交与接管。