《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》今日发布_联盟中国

2019年12月18日，中国林业生态发展促进会、中国生态经济学学会、中国社科院数量经济与技术经济研究所、社会科学文献出版社共同发布了《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》。

本年度的生态治理蓝皮书分总报告、分报告、评价篇、制度与技术篇、区域治理篇和国际借鉴篇等六部分。总报告梳理了改革开放以来我国生态治理取得的成效，明确了当前生态治理存在的主要问题与机遇，并发布了我国生态治理指数，提出生态治理政策建议。

分报告从生态保护修复、林业生态系统、草原生态系统和水生态系统河道生态治理等方面客观分析了各系统的治理历程，深入探讨了当前各系统存在的问题，并指出了各自的未来生态治理思路；评价篇从我国生态治理指数展开；制度与技术篇对中国生态治理现代化体系进行了分析，同时，对沙漠生态治理技术及治理效果进行了评价；区域治理篇则偏重于当前我国区域发展最重要的地区，分别阐述了黄河流域、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区和长江经济带等区域的生态治理现状、问题以及对策；国际借鉴篇主要对发达国家的生态治理经验和启示等内容进行了着重分析。

《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》指出——

我国进入生态保护优先发展的新时代

2015年以来，我国生态治理融入生态文明制度体系，明确提出生态保护优先的战略目标。

（1）确立生态文明制度。2012年，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次明确提出，紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。党的十八大通过了党章的修正案，将生态文明建设写入了中国共产党党章。由此，我国确立生态文明制度。

2015年以来，我国出台多项推进生态文明建设、健全生态文明制度体系的举措。第一，2015年，发布《党政领导干部生态环境损害责任追究部分（试行）》。该文件明确规定：地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。中央和国家机关有关工作部门、地方各级党委和政府的有关工作部门及其有关机构领导人员按照职责分别承担相应责任。第二，2015年，发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。该文件明确了生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。确定的原则是：依法推进，鼓励创新。环境有价，损害担责。主动磋商，司法保障。信息共享，公众监督。第三，2015年，发布《生态文明制度改革总体方案》（以下简称《方案》）。在《方案》中提出了八项制度：自然资源产权、国土开发保护、空间规划体系、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿、环境治理体系、市场体系、绩效考核和责任追究。被称为生态文明体制建设的“四梁八柱”。第四，2017年，党的十九大再次修改党章，将实行最严格的生态环境保护制度、增强绿水青山就是金山银山的意识、建设富强民主文明和谐美丽的社会主义强国写入党章。第五，2018年3月7日的宪法修正案的说明中，在第八十九条第六项增加了“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的内容。从根本上将生态文明建设确定为新时期中国特色社会主义的重要任务和政治要求。

（2）明确生态保护优先的发展战略。2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》）明确提出，环境保护与发展的基本原则是，把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；在生态建设与修复中，以自然恢复为主，与人工修复相结合。提出2020年生态文明建设的主要目标是：资源节约型和环境友好型社会建设取得重大进展，主体功能区布局基本形成，经济发展质量和效益显著提高，生态文明主流价值观在全社会得到推行，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。《意见》明确提出了2020年陆地生态系统保护的具体目标是：森林覆盖率达到23％以上，草原综合植被覆盖度达到56％，湿地面积不低于8亿亩，50％以上可治理沙化土地得到治理，生物多样性丧失速度得到基本控制，全国生态系统稳定性明显增强。

2017年，党的十九大报告进一步指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，坚持人与自然和谐共生，是新时代中国特色社会主义建设的一个基本方略。人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。

2018年，在纪念马克思200周年诞辰大会上习近平总书记指出：“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然，我们要牢固树立和切实践行绿水青山就是金山银山的理念，动员全社会力量推进生态文明建设，共建美丽中国。”

（参见《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》P7-9，社会科学文献出版社2019年12月）

《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》指出——

我国生态治理存在四方面问题

生态治理蓝皮书指出，我国生态治理存在以下四方面问题。

实现全面遏制土地退化目标的长期性

土地退化是自然因素与人为因素共同作用的结果，防治土地荒漠化是我国的一项重要战略任务。我国已采取一系列行之有效的举措成功遏制了荒漠化扩展的态势。但是，我国土地荒漠化面积呈现出波动性特征，重点天然草原平均牲畜超载率仍高于10%。防治土地荒漠化是重大的生态工程，更是重大的社会工程，全面遏制土地荒漠化扩展需要一个长期的过程。

破解生态保护优先发展与产业化进程冲突的紧迫性

目前，我国中西部地区处在城镇化、工业化、农业现代化的高峰期，面临着城镇扩张、产业发展、基础设施建设对土地的需求，在这一发展阶段不可避免地存在着生态保护与产业开发顺序的矛盾，如草原生态保护优先与工矿业发展的冲突、林地生态利用与经济利用的矛盾等。草原地区当前最突出的问题是经济发展与生态保护的矛盾日趋激烈，面积减少是草原生态环境和可持续发展的最大威胁；由于各种征占行为，全国草原面积持续萎缩，年均减少约50万公顷（刘加文，2018）。

自然保护地共享经济增长和社会发展成果的艰巨性

以我国各省市区的国家级自然保护区面积本文使用2014年国家级自然保护区数量数据。2015年起，我国开始探索建立以国家公园体制为主的自然保护地体制，国家级自然保护区与国家公园体制将逐步从并行走向并轨，2014年底的国家级自然保护区数据可代表国家公园体制试点之初的情况。、GDP总量本文使用2014年的GDP总量和2017年的GDP总量，以与国家级自然保护区使用2014年数据对应并反映出GDP最近年份的变化。和人口数量分别代表自然保护地、经济增长和社会发展指标。分析结果为：国家级自然保护区面积大的省份，GDP总量水平低，人口数量少；GDP总量水平高的省份国家级自然保护区面积小，人口多。即在空间和行政管理单元上，国家级自然保护区面积与经济增长水平分离。如何让国家自然保护区面积大的省份共享经济增长和社会发展成果，是我国生态治理中的重大挑战。这种生态保护与经济增长在空间和行政单元的分离，需要制度设计来弥补，构建起惠益当地和跨越生态系统空间格局的全面共享共治机制。

提升监测能力和构建现代监测体系的基础性

准确评价全国生态系统的变化，是我国生态治理能力现代化进程面临的挑战。我国初步建立起的监测体系，已在为我国生态系统管理提供重要数据和决策依据。这些监测体系包括20世纪80年代起建立的森林资源清查体系，2000年起建立的土地荒漠化和沙化监测体系，近十年才开始公布全国草原监测报告，2003年和2013年两次完成全国湿地调查等。但是，目前我国生态治理中仍面临着基础监测数据的准确性、及时性、可比性的问题。一是准确性问题。如陆地生态系统在一定地域内的草原、湿地、林地之间受到气候变化和人为因素的影响，存在着此消彼长的现象，监测数据部门由于体系的割裂造成的重复统计难以避免。二是及时性问题。如草原面积数据仍是1990年全国第一次普查的结果，尽管不乏科学考察和定位定点观测数据，但并不能支撑全国草原面积变化。三是可比性问题。如我国湿地两次调查中的调查方法存在差异，导致数据比较的科学意义下降换句话说，第二次调查中数据的增加并非全部源于真实湿地面积的增加，而是部分源于调查中图斑面积的缩小使得首次调查中遗漏的湿地补充了进来，造成难以定量揭示我国湿地面积和功能的变化。在生态文明战略布局下，建立准确、及时和具有可比性的监测体系是生态治理中的一项基础性工作。

（参见《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》P12-15，社会科学文献出版社2019年12月）

《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》指出——

我国生态治理面临三大机遇

生态治理蓝皮书分析指出，我国生态治理目前面临三大机遇。

生态文明建设的制度机遇

2015年，我国发布的《生态文明制度改革总体方案》加快了生态文明制度建设的步伐，为我国生态治理能力和生态治理现代化提供了制度机遇。

第一，2016年以来进一步完善生态治理的法律法规体系。2016年，国办印发了《湿地保护修复制度方案》，开启了我国“全面保护湿地”的新历程。2018年，湿地保护法正式列入十三届全国人大常委会立法规划，加快了湿地保护法的立法进程。在沙化土地修复保护方面，国家林业局印发《沙化土地封禁保护修复制度方案》，提出要实行严格的保护制度、建立沙化土地修复制度、推行地方政府责任制等。

第二，2018年完成政府治理主体的改革。国家林业和草原局的成立，扭转了长期以来我国草原行政管理机构层级低、人员编制少、执法监督体系不健全的局面，自然保护区全部归林草局管理，从治理机制上打破了几十年来部门割裂管理的格局。

第三，2019年，开展自然资源产权登记制度。2019年我国印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，明确提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间进行统一确权登记，并确定出时间表：从2019年起，利用五年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记；2023年以后，通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖的工作目标，制定总体工作方案和年度实施方案，分阶段推进自然资源确权登记工作。自然资源产权登记制度的确立，对推动实施自然资源管理成为可能。

第四，建立以国家公园为主体的自然保护地体制。从党的十八届三中全会到党的十九大，中国国家公园体制的顶层设计初步完成，国家公园建设进入实质性操作阶段。2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确提出要合理调整自然保护地范围，并勘界立标、分类有序解决历史遗留问题，构建统一的自然保护地分类管理体制。提出到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制，到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系，到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。

绿水青山就是金山银山的理论机遇

绿水青山就是金山银山，是习近平生态文明思想的核心内涵，是我国实现生态资产和生态服务价值的理论支撑，是我国实现生态治理现代化的理论机遇。在我国生态治理中，需要着力解决生态系统保护与资源生产利用的矛盾，构建生态保护与经济增长共享机制。目前，主要体现为生态保护优先发展战略的确定。

生态保护优先发展战略的核心是：在人与自然的关系中，强调顺应生态系统规律；在人类生产生活中，优先考虑生态系统承载力；在价值取向中，重视生态系统价值和生物多样性价值，惠益于人类福利和当地社区。坚持生态保护优先发展战略，要把发挥生态系统功能放在优先位置，推动建立生态系统保护修复长效机制；实现生态保护优先发展战略，要提高生态系统承载力水平的技术与制度创新，构建绿色产业体系的支持政策，实现山水林田湖草综合治理，保持生态系统的整体性。

数据科学与信息时代的技术机遇

数据科学与人工智能时代的到来，使我国生态治理中科学技术突破成为可能，为我国生态治理提供了技术机遇。由此，我国生态治理可以更有效地收集数据和信息、获得关键性指标、提高复杂辨识度和动态的生态系统变化的能力，可以更准确地理解自然变化过程、顺应生态系统演替规律、诊断生态系统健康。如在防治土地退化中，更加重视顺应自然过程、控制人为的负面影响，在草原保护中采用系统性和整体论方法，而不是根据单一指标的判断。

（参见《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》P13-15，社会科学文献出版社2019年12月）

《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》指出——

总体来看，我国生态治理情况中空气环境和水环境治理效果最好；分区域来看，东部地区生态治理总指数远高于其他区域

蓝皮书分析指出，国家层面生态治理情况及变化总体上看，我国空气环境和水环境治理效果最好，2010年、2017年的平均值分别是0.89和0.85；其次是污染处理和居民生活改善，这两个的年度平均值分别是0.79和0.52；绿化环境指数最低，平均值只有0.28。这表明，我国在实施生态治理过程中，特别是环境污染治理成效显著。

从动态来看，全国生态治理水平稳步提高，居民生活和污染处理增幅最大。全国生态治理总指数从2010年的0.64上升到2017年的0.69，上升了0.05。在各个分维度中，居民生活和污染处理指数上升的幅度最大，分别从2010年的0.45和0.75上升到2017年的0.57和0.83。

从各维度指数对生态治理总指数增长的贡献看，居民生活和污染处理贡献最大，其贡献率分别达到48%和32%；其次是居民生活和绿化环境，对生态治理总指数的贡献率分别为16%和8%。

从区域层面生态治理情况来看，四大区域的生态治理总指数表现出明显的地域性差异。2010年到2017年，东部地区生态治理总指数都远远高于其他区域，其平均指数为0.72。其次是中部地区、东北地区，其平均指数分别是0.67和0.65。与它们相比，西部地区生态治理总指数最低，只有0.62。

（参见《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》P25-26，社会科学文献出版社2019年12月）

《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》指出——

生态治理蓝皮书提出四方面我国生态治理政策建议

针对中国生态治理的环境、森林、草原、水域四大对象，应采取相应的政策措施，以更好地落实绿色发展理念，实现“绿水青山就是金山银山”的目标。生态治理蓝皮书依次提出以下四个方面的政策建议。

强化生态环境保护及修复的政策建议

健全生态保护修复相关法律法规

一是根据生态保护修复的现实需要，迫切需要制定一部明确生态保护修复各方面工作的基本法律文件，为生态保护修复工作的顺利开展提供法律保障。二是健全生态保护修复的配套法规、细则、标准，以确保生态保护修复工作的顺利开展。

继续推行生态保护修复工程

山水林田湖草是一个生命共同体，按照生态系统本身的自然属性，把区域、流域作为保护和修复的有机整体，考虑各种生态问题及其关联和因果关系，打破行政区限制，实现整体设计、分项治理。

创新融资机制，加大投入力度

生态保护修复工程是生态文明建设的重要组成部分，需要创新融资机制，为其提供资金保障。一是加大中央财政资金投入力度，建议设立“国土空间生态保护修复专项资金”。二是加强地方财政投入。按照任务与资金相匹配的原则，考虑到不同区域财政实力的差异，建立上下联动的资金保障体系。三是积极引导社会资本。建议积极发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府引导作用，加强与金融资本合作，发挥政策性银行融资优势，建立“国土空间生态保护修复基金”，形成“共建”“共治”“共享”的多元化投入机制。

完善区域生态补偿机制

一是结合自然资源确权登记，明晰产权主体，激励各产权主体对自然资源的保护和合理开发利用。二是建立跨区域多元化的生态补偿机制，积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品标识等方式，探索市场化补偿模式。三是完善生态保护补偿可持续融资机制，确保生态补偿能够落实到位。

巩固林业生态建设成效的政策建议

加强林业创新科技研发，重视科学技术推广

一是根据林业生态工程建设的实际需要，进一步加大林业科研建设的资金投入，建立林业科技研发中心，加快科研成果的研究和推广应用。二是要重视新技术的推广工作。为此，要加大林业科技宣传力度，实现信息互通，尽快恢复与建立基层林业科技站点，以便建立高质量的林业科技推广队伍，同时，加大林业科技推广资金投入，确保林业技术推广能够顺利进行。

深化林业体制机制改革，推进林业发展转型升级

一是持续推进分类经营改革方案，并采取相应的政策措施；二是进一步加快林权的流转，健全林权流转制度，让有经济、有实力的人员参与整个建设过程；三是拓宽林业的投资渠道，为此，可以通过林权流转来增加林业融资量，积极尝试PPP模式。

健全管理机制，提升管理水平

一是要建立完善的生态效益补偿制度，推动林业可持续经营；二是加快林业管理信息化进程，提升林业管理水平。

完善草原生态治理的政策建议

强化理念创新

要树立“生态优先”的理念，把保护修复草原生态屏障作为国家发展战略，将保障草地生态安全作为重点，采取切实措施，遏制草原退化趋势，实现“人-畜-草”平衡。

科学评估草原承载能力

对不同类型草原进行承载能力评估，严格控制牲畜密度，以减缓畜牧生产对草原生态系统的压力，实现草原可持续利用。

划定草地资源的生态保护红线

对明确划入生态保护红线范围的草原面积及类型，要严守生态保护红线职责，杜绝一切对草原的占用，确保草原可持续发展。

加强草原权属管理

加强草原权属管理，进一步明晰产权主体，通过落实草地“三权分置”来规范和促进草地使用权流转，提高草原利用效率。

加强基础设施等能力建设

一是加强牲畜圈舍等设施建设，提高应对异常气候带来的风险；二是在适宜区域加快人工草地建设，确保牧草供给的稳定性；三是要注重农牧民能力的提升，引导牧民在生产实践中自觉保护草地资源。

6.开展草地资源的清查

一是要加强草地资源数量和质量的监测工作；二是建立科学合理的草地健康评价体系，监督对草地生态环境有影响的自然资源开发利用活动以及重要生态治理项目和草地生态恢复工作，真正能将草地资源底数摸得清、说得准，为科学决策提供支撑，为我国生态文明建设奠定坚实基础。

推进水生态治理的政策建议

完善水生态治理体制机制

一是改革现有的水生态治理体制，明确主管部门分工，协调各自职责与义务；二是严格执行主要污染物总量控制，确保重要江河湖泊生态用水；三是明确流域与区域权限划分和管理范围，制定流域和区域相结合的水污染防治综合控制规划；四是实行产业优化布局，严格控制新污染的产生，严防对流域生态系统新的破坏。

改进水生态治理制度

一是严格保护流域内水源、森林、草原、湿地等各类生态用地，明确流域生态空间的功能定位；二是构建基于流域生态红线的产业环境准入制度，严禁落后产能向中上游地区转移，遏制盲目重复建设；三是全面划定沿江生态红线，将饮用水源保护区、重要湿地保护区等纳入流域生态红线区。

构建流域生态共同体

政府、企业和公众等利益相关者共同参与流域生态保护和环境治理，流域上中下游各级政府、各部门之间应加强协调配合，共同分摊生态环境建设的直接成本，树立资源使用者对影响流域水环境的成本补偿理念，使排污成本不低于治污成本。加大市场引入力度，发展企业和个人之间的生态服务交易市场，开展政府采购环境保护服务、政府与社会资本合作、第三方治理等流域管理制度创新实践。

实行流域生态补偿

一是实行以政府管控为主、以市场调节为辅的流域生态补偿模式；二是在征收流域水资源费时，应附加征收水源地生态保护费，作为对流域上游水源地的生态补偿；三是由上中下游地区水利、环保和财政等部门协商成立生态补偿运行机构，承担生态补偿主客体确认、补偿标准核定、生态补偿资金使用和管理等任务。

强化水生态功能区绩效考核与责任追究

一是全面开展水生态功能区和省界缓冲区水质达标评价，从严核定流域纳污容量，严格控制入河排污总量，并实行目标绩效考核；二是充分发挥政府的主导作用，明确流域与各区域水利主管部门的管理权力和责任，对水生态治理实行离任审计制度和终身责任追究制度。

注重水生态治理监测

一是建立以重要生态功能区、省（国）界、入河排污口、饮用水源地、地下水监测为主体的水环境监测体系；二是加强流域生态功能区和省界缓冲区水质的自动监测，实现重要河流控制断面水质动态监控。

（参见《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》P37-39，社会科学文献出版社2019年12月）

(责任编辑：沈晔)