部分重点生态功能区发展亟待“输氧”

记者最近在陕西、重庆、云南等多地采访后了解到，随着国家重点生态功能区产业准入负面清单的编制和相关重点生态功能区的划定，各地调整产业结构，严格按照负面清单限制、禁入相关产业的力度在不断加大。但一些地方由于短期内缺少增收产业和渠道导致财政收入出现下滑，做出生态贡献和获得生态补偿不相匹配的苗头已开始出现。一些人士建议，在实施产业准入负面清单的同时，也应加速完善转移支付支持、生态补偿等方面的政策，激活地方推动绿色发展、科学发展的动力。

重点功能区大多生态薄弱发展滞后

记者在陕西、重庆、云南等多地采访后发现，列入限制开发和禁止开发区域的县区，大多数既是生态薄弱区，也是经济发展滞后地区，国定贫困县不在少数，这些地方经济总量较小，面临繁重的脱贫增收、改善民生、推动发展的任务。

重庆市城口县是我国五大锰矿基地之一，当地70％的财政收入来自锰矿开采和硅锰合金冶炼等产业。城口县经信委副主任王广说，在最高峰时期，包括私挖滥采在内的经营主体起码在300个以上，经过规范化开采和标准化生产，现在已经关停了200个左右。“硅锰合金冶炼属于高能耗产业，虽然在负面清单中属于允许类范畴，但我们规定矿热炉在1.25万千伏安以上的才予以保留，由于规模门槛的提高，现在全县只保留了15个矿热炉。这样地方财政收入的损失，就在5000万元到8000万元之间。”

锰矿产业产值缩水、税收萎缩带来的直接后果，就是财政收入的下降及地方政府保障能力的降低。城口县县长黄宗林说，依靠转移支付的依赖性财政是当地财政收入的最大特点。2015年城口财政支出31亿元，其中一般预算支出27亿元，来自转移支付的有26亿元。这对一般预算收入只有2.8亿元的城口来说，反差确实巨大。

重庆市奉节县发改委副主任韩礼刚说，在煤炭产业跌入低谷后，近五六年来奉节的经济发展主要靠房地产的支撑，而这主要来自移民新区的发展。仅2016年上半年，房地产对奉节的经济增长贡献率达到了54％，这是不健康和不可持续的。现在奉节工业园区仅有8家企业，未来财政收入从何而来，是个大问题。

被列入秦巴生物多样性生态功能区的陕西省商洛市“十二五”淘汰落后生产线9条、关闭“五小”、“三高”企业78户，致使商洛工业产值年均减少超过50亿元，财政减收4亿元到5亿元，就业岗位缩减1万多个，因生态保护每年减少各类税收约8亿元。

云南省绥江县县长马康凤说，绥江是云南最大的移民县和国家级贫困县，目前尚有2.5万农村移民和4万贫困人口。2015年全县生产总值18.53亿元、地方公共财政预算收入2.49亿元。“随着产业准入负面清单的实施，淘汰工艺技术落后、生产能力明显过剩的产业已成必然。2016年绥江关闭两户煤矿企业和七户非煤矿山企业。由于在引进项目时要实行更加严格的产业准入制度，这必将导致县级财政收入下滑。在上级不加大转移支付力度的前提下，必将削弱生态文明建设、民生支出、基础设施改善以及绿色产业扶持的力度，导致县域经济后续发展乏力。”

后续发展压力加大

记者在多地采访发现，随着负面清单的实施，本就处于后发地位的各功能区县、市、区，面临着更大的后续发展压力。

云南省绥江县99％以上的国土面积属山地，向家坝水电站淹没沿江5万亩土地后，原本不足的发展空间更加狭小。马康凤说，列入国家重点生态功能区后，将划定城镇发展空间、工业发展空间、农业生产空间和生态保护空间，并限制进行大规模高强度的工业化、城镇化开发和基础设施建设，这将进一步压缩经济社会发展空间。

地处陕北的陕西省宜川县是传统的农业县，工业经济几乎没有发展，2015年全县地方财政收入1.23亿元，县财政用于改善民生和发展城乡基础设施的财力非常有限。接受记者采访的当地干部表示：如果按照负面清单所要求的，必须关停或者禁止相关工业产业进入，这必将影响当地经济社会快速发展。

陕西省子长县是资源大县，以煤、油等资源性开采拉动经济增长为主。县长雷兴平说，子长县第二产业占比一直居高，资源综合利用尚处于起步阶段，高加工产业所占比重较小，新兴产业发展滞后。“实施产业负面清单会对现有支柱产业的工业企业带来冲击，同时，影响处于规划期的工业化工、发电等项目的落地，必将对子长经济发展、财政收入带来影响。”

同样被列入秦巴生物多样性生态功能区的汉中市面积在陕西排第三，人口总量排陕西第五，但主要经济指标占陕西全省比重均不足10％。财政投入能力严重不足，财政收支矛盾日益突出。汉中市发改委主任马军说，市场融资难度大，金融机构贷存比较低，资金外流十分明显，投资的资金来源结构亟待优化是汉中必须直面的问题。

多举措完善生态转移支付制度

基层干部和专家学者表示，负面清单的实施具有全国性，但由于各地发展基础、发展优势不一，在东部地区属于转型发展，而在西部地区则属于跨越式发展，建议相关方面充分考虑各地实施难度的差异性，区别化对待，尤其要在公共财政以及金融等方面对负面清单予以倾斜支持。

王广说，城口属于渝东北生态涵养发展区，同时也是全市发展滞后地区，建议加大中央及市级财政一般性转移支付力度，提高财力基本保障水平，适当提高中央补助，在现有政策基础上，中央财政加大对重点生态功能区的转移支付，并建立持续增长机制。

西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师李国平说，生态补偿转移支付的作用已被世界其他国家的实践所证明，要对国家重点生态功能区转移支付制度进行生态补偿理念重塑，基于生态环境价值进行补偿资金的配置。同时，通过扩大一般性财政转移支付、横向财政转移支付等，增加国家重点生态功能区的人均财政收入，抑制国家重点生态功能区对生态补偿转移支付资金的挪用。

云南省社科院经济研究所科研人员韩博说，应在统一财政转移支付制度的前提下，加大对贫困县的转移支付力度，适当照顾经济欠发达地区、民族地区、边境地区和革命老区等，缓解这些地区财政运行中的突出矛盾。（记者刘彤李松吉哲鹏）