摘自：2006年03月23日 《半月谈》

记者在刚刚结束的两会采访中了解到，在新农村建设开局之年，一些来自基层的代表、委员有喜有忧。喜的是，中央决心坚定，措施到位，中央财政今年用于“三农”的支出将达3397亿元，支农力度是空前的。忧的是，支农资金能否真正用到农民身上。一些基层同志认为，国家必须深化财政管理体制改革 ，阳光运作，强化监督，防止支农资金“跑冒滴漏”，确保农民真正得到实惠。

“阳光投入”是基础

“现在广大农民都知道中央有一大笔钱要投向农村，各级政府也摩拳擦掌，结果很可能是大家都去争项目。”浙江省审计厅厅长谢力群不无担忧。全国人大财经委员会委员杨晓堂也提出，一定要防止把支农项目变成新的“跑部钱进”，“这是我们非常深刻的一个教训”。

说起跑部委、要项目，一些基层同志一脸无奈。有代表反映，现在有10多个部委负责支农资金的分配，每个部委的规矩又都不一样，地方政府跑起来常常摸不着头脑。内蒙古巴彦淖尔市临河区副区长徐睿霞说，以“沃土工程”为例，这是列入“十一五”规划的新农村建设重点工程。“就是这个工程，农业部、水利部、财政部、国家发改委等都在管，各自管理职能不一样，如农业部抓土壤改良，水利部考虑节水配套，财政部则是从农业开发着手……我们有时候去部委办理相关手续，各部门互相推，也不知道到底谁负责。”

而跑部委最为人诟病的，是一些项目审批标准不明确，申请过程不透明。专家指出，目前我国的项目分配，其实就是在高度垄断、非常封闭的状态下实行层层审批，有关权力往往掌握在少数权力部门和个人手中，很容易导致暗箱操作，以权谋私。广西贺州市市长陈利丹说，目前财政转移支付很大程度上是“会哭的孩子有奶吃”。勤往部委跑的得到财政支持的力度就大，不跑的就很少甚至没有。中央应该根据各地的实际情况来决定给还是不给，而不是没有标准，随意性过大。

对此，财政部副部长朱志刚已明确表示，财政部门和国家发展改革部门在安排项目时都要采取公开、透明的程序，严格进行专家论证，对资金的规模、用途、使用方向进行严格审核。而湖南省监察厅副厅长李利君认为，治本之策是要改变目前地方或单位“跑部”申请专项拨款和资金的做法，逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方，不再经由各部委，再逐级对口往下分，杜绝因“跑部钱进”和部门利用审批权而滋生腐败。

除了“跑部钱进”，在“三农”投入方面另一个大问题是“钓鱼工程”。一些地方通过假配套、假投入，编造项目，套取中央支农资金。由于缺乏配套资金，一些项目变成了“半拉子工程”、“豆腐渣工程”，有的干脆就把支农资金变成了工资、奖金甚至楼堂馆所。对此，一些人大代表建议在新农村建设中取消地方配套。理由是国家在城市实施的项目，都没有要求配套，应做到城乡政策一致。更重要的是很多地方本来就是贫困地区，地方财政捉襟见肘，工资都发不起，根本没有钱去配套，只能搞假配套。

海南省省长卫留成建议，我们应学习一些市场经济成熟国家的经验，该中央政府管的事就是中央政府直接投资，不让地方政府管，像国道、高速铁路等等，也别让地方配套。而该地方管的把钱给地方，地方完不成就处理它。

落到实处是关键

在淮安市农业科学院副院长纪凤高眼里，中央一些惠农政策难以落到农民手中，关键一条就是有法不依，有令不止，落实不到位。他说：“目前对社会上不正常现象惩处的力度太小，大家见怪不怪。不少钱只要没有查实进入个人腰包，大多不了了之，使得违法成为普遍现象。”因此，要将好事办实，必须采取切实措施。

首先，有关政策要配套，要真抓真用，不能定了政策就万事大吉。有关部门已经明确，部委确定的支农项目，采取国库集中支付制度，把资金直接支付给用款单位。在资金流程上，提倡使用报账制。对于报账制，纪凤高认为，目前执行起来缺陷还很多，最典型的就是“甲方乙方联手骗财政”。一些主管单位（甲方）在挑选项目施工单位（乙方）时，就已经有私下约定，由施工单位出面报账，再返还给主管单位，不少资金实际上流入了小金库和个人腰包。

其次，要有好的规划在先，防止盲目冲动上项目。浙江省审计厅厅长谢力群说，不仅要有村镇规划，还要进行人口、教育、水利、交通等布局规划，否则，会出现资金的重复使用和浪费。比如，前几年许多地方搞了村村通工程、小康村工程、“普九”工程等，花费了很多钱。但此后，有些村落人口开始大量进城，村庄日益荒芜。这样原来投入很多资金搞的基础设施建设就出现了闲置和浪费。

最重要的是，要确保有关支农项目能发挥作用，产生实际效益。这一点，恰恰是目前我们所忽视的一个薄弱环节。一些基层同志反映，有关支农项目存在效益不高的状况：一是钱出多门，条块分割，政策之间缺乏有机协调，导致资金撒胡椒面，不能形成合力，“哪里都感到不解渴，解决不了根本性问题”；二是地方配套难落实，一些项目迟迟不能开工，有的建成后无钱运转；三是一些中央部门不信任地方，管理过细，导致一些项目脱离实际，难以用到最需要的地方。不少人大代表建议，各级政府要对支农资金进行整合，使其发挥综合效益。

有效监督是保障

加强对支农资金的监督，关键是要防止截流挪用。贵州省文史馆馆长顾久说，近年来国家每年都要投入大量支农资金，但是一些地方和部门使用不正当手段，使支农资金偏离了方向。其手段，一是编造假项目套取资金，或是把支农资金用于“平衡预算”；二是地方“长官意志”随意“统筹”，建楼堂馆所等非农项目；三是雁过拔毛，资金从上到下层层截留。结果是，支农资金到了农民手里已经成了“毛毛雨”。

截流挪用问题不断出现，关键在于缺乏有效监督。有专业人士指出，长期以来，中央下拨的专项惠农资金从上至下，在运作之中都是按照计划经济那一套来行事的，经过省、市、县、乡四级时，都是地方领导制定分配计划，地方财务部门层层下拨，既没有司法机关的介入，也没有农民代表的参与，只凭地方政府一家操作，地方财政截留了多少，谁也无法知道。

因此，要确保支农项目真正惠泽田野，“最重要的是要让农民享有知情权、参与决策权和监督权”。一些人大代表说，这些年，屡屡发生截留挪用等情况，一个重要原因就是信息不公开。一些事关农民利益的信息被人为地封锁和歪曲，农民在各种“三农”项目中没有发言权。

全国政协副主席徐匡迪还建议，审计署要加强对“三农”专款的审计，“别让中央的专款养了贪官，农民看不到也摸不着”。审计长李金华已表示，今年审计重点是商业贿赂以及农村建设资金。他说，虽然由于农村建设资金面广点多，给审计带来困难，但是审计署有措施尽量克服这些困难，将和地方审计部门从上至下，以此为重点，专门进行专项审计调查。另外，财政部门已经决定要建立财政性资金的追踪问效制度。(薛凯 郭奔胜)