食用农产品新“入场券”能否奏效？

2016年3月1日,食药监总局出台的《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》正式施行。该办法明确,食用农产品进入集中交易市场必须提供两个要件:一是食用农产品产地证明或者购货凭证,二是合格证明文件;无法提供的,必须进行抽样检验或者快速检测,合格方可进入市场销售。对于绝大多数农产品生产者,“农产品产地证明和合格证明”已正式成为食用农产品走上市场进行销售的“通关文牒”。在农产品质量安全管理中,“通关文牒”将怎样发挥作用?本期对此进行解答。

按照《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》的要求,农业部门和食品药品监管部门应共同建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制,其中规定的“产地证明和合格证明文件”是食药部门提出的食用农产品入市要求,这意味着,进场要用入场券了,可生产者的入场券应该怎么领,去哪里领?对此,记者进行了采访。

本质是生产经营者的“自我声明”

由生产经营主体出具的食用农产品“合格证”就是变被动检测为主动声明,是面向消费者的郑重“承诺”,有利于逐步提高生产经营主体的安全责任意识。

“受农业部农产品质量安全监管局的委托,近两年我们先后选取了浙江奉化市和衢江区、陕西榆林市和岐山县、山东平原县、四川蒲江县、福建尤溪县、河北承德县、黑龙江阿城区等9个市、县进行试点探索。以往的产地证明关注的是产品来源,而合格证明强调的是检测合格。现实中,只有组织化程度较高的部分企业或农民专业合作社能够做到自检或送检,将快速自检报告或送检产品检测报告用于入市凭证。然而,对于量大面广、分散经营的农产品,以‘检测’为手段提供的‘合格证明’显然是高成本、低效能,生产经营主体没有积极性,难以满足批发、零售市场管理和政府监管的需要,更难以实现生产经营主体全覆盖。”中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所政策与信息室副主任陈松说。

陈松认为,在当前农产品生产经营条件下,如果能够实现每批上市销售的农产品附带一个合格证,而且是由生产经营主体出具的合格证,已经是非常大的进步。试点过程中,食用农产品合格证上既标识了产地信息或来源,又标示了合格状况,完全可以满足《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》规定的入市要求。如果每个合格证上再附加主体二维码,还能实现生产经营主体信息化追溯的功能。另外,鉴于农产品生产与管理成本的约束,证明农产品是否合格,可允许采取检测或承诺两类形式。有条件的可选择自检或委托检测的方式标示合格,没条件的可选择自我承诺或协议承诺。承诺合格就是要变被动检测为主动声明,有利于逐步提高广大生产经营主体的安全责任意识。事实上,由生产经营者出具的食用农产品“合格证”本质就是其对外的“自我声明”,也是一种面向消费者的郑重“承诺”。

市场准入倒逼质量安全控制与管理

通过把食用农产品合格证作为农产品市场准入的条件之一,倒逼销售者采取一系列质量安全控制与管理措施,并把市场准入的压力传递给生产者,形成以利益驱动的制约共赢机制。

实践证明,推行食用农产品合格证要把握好三个要点:一是合格证开具主体应是食用农产品生产经营者,而不是政府相关部门,销售农产品的单位或个人应对其销售食用农产品的质量安全负责。二是生产经营者要根据自身条件采取一定的措施来确保其产品合格,其中,措施包括采取自检、委托检测、内部质量控制、索要生产者有关质量安全证明材料、与生产者开展信用合作或自我承诺等等;三是农业部门要积极开展食用农产品合格证的宣传和指导,加强对批发、零售市场或生产加工企业的生产经营者行为进行检查和督导,并协同食药部门对上市的已开具合格证但抽检不合格的农产品,追根溯源,依法处置。

从满足消费者知情权和政府监管需求的角度考虑,食用农产品合格证上至少应包括产品名称和数量、生产经营者信息、确保合格方式、生产经营者盖章或签名、开具日期等五类基本信息。现阶段我国农产品从田间地头收获到贮运、销售过程中,包装简易,大多数都是装入网袋、纸箱、筐子等初级包装中,部分农产品送到批发市场和农贸市场后,会被拆开原有包装,进行重新包装。针对这种状况,主要分为两种情形进行处置,一是对于预包装食用农产品,要求将合格证放置包装内或加贴在包装上;二是对于散装食用农产品,要求以运输车辆为单位,实行一车一证或一品一证。此外,消费者只需向销售者索要其开具的食用农产品合格证,而销售者只需向上游经销商或生产者索要其开具的食用农产品合格证,每个交易节点上的销售者只需记录该批食用农产品进出信息即可,不需要将所有过程信息都在合格证上标注。

从食用农产品合格证的表现形式上看,它就是一种固定内容和格式,且随产品流动的信息标识。那么,这与产品认证标志有什么区别呢?

陈松说,区别主要在于功能不同、性质不同、出具主体不同。食用农产品合格证的功能是为了标示产品来源,证明其满足国家相关法律与标准的要求,是上市农产品必须达到的底线,应属强制性要求。合格证出具的主体是生产经营者,而且其产品上市必须提供。而认证标志则是为了标示产品达到一定的标准和规范要求,在品质或生产方式上具有一定的优势特征,可作为消费者选购优质安全农产品的参考依据,应属选择性要求。认证标志是需要通过授权部门或专门机构进行审定批准,并申请使用的,生产经营者未经授权不得乱用标志,可以说认证标志是食用农产品合格证的高级表现形式。

尽管合格证制度在工业产品管理中并不陌生,但应用到农产品管理上还是首次。“在农产品市场准入管理中应用食用农产品合格证,这是一个从无到有的阶段,是由放任向管制的转变,还需要一个接受过程,而难点在于生产经营主体太分散、文化素质普遍较低,全面推行食用农产品合格证还需一定的过渡适应时间。基本考虑是通过把食用农产品合格证作为农产品市场准入的条件之一,倒逼销售者采取一系列质量安全控制与管理措施,并把市场准入的压力传递给生产者,形成以利益驱动的制约共赢机制。通过这一制度安排,逐步构建生产经营者自律、部门监管、社会监督多管齐下的农产品质量安全监管机制,不断提升农产品质量安全监管效能。”陈松认为,一旦市场对农产品质量安全严格把关,发现不合格农产品,可通过合格证上标注的信息,追溯到农产品销售者,对其进行依法处置。如果确定是生产源头导致的问题,农产品销售者还可根据收购台账或索要并保留生产者出具的合格证等信息记录,再自行追溯到源头,采取追偿或终止收购等方式,避免自己再受损失,最终形成以市场约束间接淘汰不守法生产者和销售者的良性循环。可以想象到,“只要在一车散装或包装过的农产品上附带或加贴一个标注有产地信息和销售者信息的小卡片,这就承载着一种质量安全责任,长此以往地坚持做下去,一定能够培养起生产经营者对自己产品负责的理念。”陈松说。

合格证制度亟需纳入法律层面

亟需将食用农产品合格证制度纳入《农产品质量安全法》,并以此为依据制定并颁布实施《食用农产品合格证管理办法》。

“作为一种监督管理工具,食用农产品合格证亟需上升到法律层面固化下来,规定各种情形下出具合格证的法律义务和责任。”陈松认为,当前推行农产品合格证最突出的难题就是《农产品质量安全法》中没有相应的制度安排。

一旦发现不合格农产品,那么出具的合格证就是无效的,说明生产环节、收贮运环节或销售环节可能出现了问题。有些可能是故意而为,有些可能是尚不知晓的风险,有些可能是自身无力防范的风险,这里面既涉及诚信的问题,也涉及能力的问题。那么不管上市农产品是检测证明合格也好,还是承诺证明合格也罢,都必须依据法律规定进行酌情处置。“因此,亟需将食用农产品合格证制度纳入《农产品质量安全法》,并以此为依据制定并颁布实施《食用农产品合格证管理办法》。”陈松说,“建立食用农产品合格证制度,意味着不出具合格证的生产经营者无法让产品进入市场,也意味着生产经营者以合格证的方式向消费者宣誓,‘我的产品是合格的,只要产品出了问题,就可以通过合格证上的信息找到我’。”

目前,无论是《农产品质量安全法》还是新的《食品安全法》,都没有提到过食用农产品合格证。陈松认为,应当以《农产品质量安全法》修订为契机,尽快明确食用农产品合格证的法律地位,并作为《农产品质量安全法》的基本制度之一。再通过颁布实施《食用农产品合格证管理办法》,进一步明确食用农产品合格证的程序要求,包括生产经营主体的开具要求、使用条件以及监管措施等内容。这将为依法实施食用农产品合格证管理制度提供有力的法制保障。这不仅是规范农产品生产经营行为的有效途径,也是提升农产品质量安全监管能力的客观需要。