网约车细则应受公平竞争审查规制

2017年10月23日，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办联合印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》。这是继2016年6月1日国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）后，针对公平竞争审查出台的又一指导性文件，对推动公平竞争审查制度的全面实施具有重要意义。

公平竞争审查制度是指，行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。

不久前，2017第三届互联网法律大会在京召开，大会中结合网约车地方新政为例，聚焦公平审查制度。来自政府有关部门、教学科研单位和司法界的专家、学者，对公平审查制度及公平审查制度实施进行了充分探讨。

国家发改委价格监督检查与反垄断局朱忠良：

地方网约车细则不能限制市场竞争

公平竞争审查制度从2016年6月份开始出来，已经一年半的时间了。怎么能够保证这个制度有效实施，包括在网约车行业怎么解决我们面临的一些竞争问题。

首先，十八届三中全会在经济体制改革方面做出一个重要的决定，将市场资源配置的作用由基础性升格为决定性，相比之下政府的作用是辅助性的。政府该管的要管，不该管的不管，该管的要承担责任。什么是不该管的？公平竞争审查制度对此做出了明确的回答，有十八个“不得”，具体概括为四大类。一个是市场准入和退出；第二个商品要素的自由流动；第三个影响生产经营的成本；第四个是影响生产经营的行为。

法律对政府滥用行政权力是明确禁止的，滥用行为就包括了政府制定文件里边包含一些排除和限制竞争的内容。政府一旦出台一个文件，之后就会影响整个行业，并且强制力非常强，任何一个企业都是无力回天。

在网约车这个行业里面，我们现在正在处理的案件是泉州、兰州，这两个地方出台文件的时候对网约车的车辆、驾驶员、网约车平台的准入条件进行了非常苛刻的限制。对市场准入的限制并不是说绝对不行，但是你一定不能损害市场的竞争。

比如说，在泉州的实施细则里面就对网约车提高了门槛，要是市场上跑的那些普通的出租车价格的1.5倍或者不能低于15万，这样一来，绝大部分的汽车就得退出这个市场。平台准入，原来泉州有一个明确的规定，就是平台企业必须是福建省交通运输管理部门认定的，现在把这个给改了，只要你是一个合法公司，不管你在哪个地方注册都可以。

公平竞争审查制度如何落地，对执法机构来说面临着很大的挑战。在审查的过程中真正发现问题以后，不是简单的禁止，最难的地方就在于你审出问题之后怎么办，还得提供解决问题的办法，叫作替代性方案的比较分析。就凭我们有限的人，确实忙不过来，很多情况下我们会把问题抛给专家，请教专家，专家有时间，由专业人士提供一些咨询意见。需要我们以理服人，尽量能用一些通俗易懂语言把道理说清楚。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国人民大学教授

吴汉洪：

落实公平竞争审查规制行政性垄断

现在国际上对反垄断机构的评价，中国已经跃升为反垄断司法辖区的第三大辖区，也就是美国、欧盟和中国，中国不到十年的时间已经成为反垄断司法辖区的第三大辖区，这个工作是很了不起的。

但是我们国家反垄断法有一个具有中国特殊国情的领域，通俗地说叫作行政性垄断，它的严格定义是政府部门滥用行政权力排除、限制竞争的行为。行政垄断的根源实际上是在政府部门出台的一些政策和规章制度上。在发改委相关部门的大力努力下，终于出台了这部特别重要的一项公平竞争审查制度，在2016年6月1日推出，这就是通常所说的国务院34号文件，是在竞争政策领域当中用来查处和规制行政性垄断行为的一个重要举措。

我个人认为，国务院出台的公平竞争审查制度对我们国家有效地规制政府行为，以及规制行政性垄断是有特别重要的意义。

大家都知道共享经济是新经济发展非常突出的代表，比如说不仅是网约车，而且共享单车在我们的一些大城市已经是铺天盖地地产生了。但它涉及到政府对共享经济的管理，比如说网约车的管理，共享单车也有一个管理的问题，在大街上随意停放也影响了公共交通的秩序。如何让网约车这样一项新生事物在中国大地上能够顺利、健康成长，毫无疑问是离不开政府的管理，但我们要对政府出台的规定有一个新的规制手段和方法，那就是落实公平竞争审查。

中华全国律师协会反垄断专业委员会秘书长

黄伟：

限制网约车竞争会损害共享经济发展

作为律师，我更多地从实务的角度来谈一谈，网约车制度安排上如何从公平竞争审查的角度、反行政垄断的角度来切入。

网约车的出现，对传统旧的出租车的服务市场提出了一个竞争的挑战。国家从共享经济的角度出台了文件，确定网约车是合法的。但各地在网约车细则出台的时候，通过非常严苛的标准、手段，希望各地的出租车的市场不受竞争。这样对传统出租车行业的改革，对满足我们广大用户的出行要求，对促进共享经济的发展，是有害处的。

我们的团队经过检索发现，很多城市的网约车政策的制定就有这样的一个方向。

对进入网约车平台的车的车价，很多城市是直接做了限制，有的直接规定要在当地的巡游出租车的基础上1.5倍，甚至最高的已经规定到2.5倍。这么规定的意义在哪里，目的就是区分出出租车和网约车不同的竞争平台。有的规定轴距，有38个城市是2650以上，有25个城市是2700以上，目的也是通过限制你的轴距来提高车价门槛。关于车龄，有50%左右城市规定车龄必须要在三年以内。这样的规定实际上就跟发展共享经济的要求原则是相冲突的，客观上限制了很多社会闲置车辆进入到网约车的平台。

因此，我们觉得目前网约车的细则已经制造了非常多的问题，不仅是细则的制定脱离了当地经济的发展水平，而且导致运力在下降、减少。

对网约车政策从公平竞争的视野来进行考察，这是非常必要的。因为这个确实跟我们的出行有关，我们要对新的互联网经济在网约车这样的一个平台给予保护，对传统的出租车各种各样的问题，刚好有这样一个机会推进它的改革，提升服务。

中国政法大学中国国际反垄断和投资研究中心主任

祁欢：

歧视网约车的政策背离了公平竞争原则

网约车的市场和出租车的市场的划分，用交通部门领导的话说，出租车代表了传统的巡游车。其实，英国伦敦在网约车出现以后，也有一个约车方案，把通过智能手机软件打的这种约车都归到了约车的方案里边，老的出租车或巡游车与新的网约车都是在同一个法案里边，没有单独去设什么歧视性的规定或者说是设两套方案。

从管理上来讲，伦敦注重的是把顾客和司机都直接和平台对接，他们顾客和司机之间实际上没有直接的联系，而政府是通过他的交通局和平台来管的，他主要是管理平台。从政府部门来讲，管理人员并不是很多，就是通过对平台的监督来做到管理。

我个人的观点是，网约车细则的出台，针对网约车的弊端实施管理是正确的，但是如果造成了变相地去限制这种服务的流通，对从业人员进行限制，对外地人员的自由流动进行限制，实际上是增加地方保护主义，确实背离了我们公平竞争的目的。所以就网约车来讲，地方政策限户籍、限车牌、限车长、限排量以及限车龄，这些出来以后实际上是违反公平竞争审查所说的公平、市场自主的原则。像有的城市出台的规则，今天公布征求意见稿，一个星期后就正式出台了，两个星期后就已经实施了，这么做能不能做到让公众去参与，实现民主立法，这个确实是需要去进行审查的。

北京大学竞争法研究中心主任

肖江平：

实行公平竞争审查制度需要评估机制

实行公平竞争审查制度，需要一种评估机制。在这方面，我们作了一些研究。评估，要全面考虑多种因素。即使行政性的垄断也是有正当理由可以考虑的，当然它能不能直接用那另当别论。要出台一个政府干预市场、实现宏观调控目标的法规，必然或多或少要有限制，这就涉及到正向目标和全面考察。

框架设计，首先是实体性的指标，根据34号文，以四大类十八项，实施细则第3章、第4章，作为直接依据，尤其是重点结合我们网约车的特点，这种行业的特殊的技术规定、经济规定以及在互联网背景下普通消费者的消费习惯发展趋势等等，这些要结合起来。最重点、最直接关注的就是车辆、驾驶员、品牌公司等等。程序性指标方面，有立法程序、信息公开等等。有些规定是技术性很强的，要通过组织把它形成一个具体化的东西，以打分来体现。

具体地说一些评估，比如，不同的城市的类型多样化，承载的职能不一样，显然就有不同的考虑。比如说，特大城市可以进行人口调控，它限定车辆的车级。我们做了问卷，大多数的专家认为北京、上海对车级限制有一定的合理性，但反对户籍限制。我们查依据，这个可以进行人口调控，人口调控说到底就是承载量过多，允许外地车辆任意进，有一个环境承载量，有一个客观的东西。我们需要把环境保护等具体有关规则也考虑进来。